论区域公共管理的制度创新

论区域公共管理的制度创新

作者：王鑫

来源：《经营管理者·上旬刊》2016年第09期

摘 要：随着时间的推移，我国经济发展水平不断提高，生产力的发展水平与生产关系相适应，人们对经济一体化的发展呼声越来越强烈。在这种背景下，区域公共管理应运而生，多级政府整体推动、联动发展，有效地促进了经济一体化的发展，践行了科学发展观以及和谐社会的发展路线。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏，摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失，建构\"科学发展观\"与\"和谐社会\"视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。 关键词：区域公共 管理制度 创新

改革开放以来，我国社会得到了飞速发展，在发展中也存在着一些问题，如环境问题和公共管理问题等等。其中，区域公共管理引起了很多学者的关注，并对其进行了大量的研究。总的说来，我国在区域公共管理中存在着一定的问题，包括泛行政化现象、政府制度缺失现象和公共管理主体之间合作不协调现象。如何对区域公共管理中制度进行创新是现阶段我国政府比较关心的问题。

一、区域公共管理概述

区域是一个相对概念，在不同的研究领域有着不同的含义。在公共管理学科方面，区域是一个综合性的概念，它既可以理解为一定的经济区域，也可以理解为社会区域。公共管理是以政府为核心的各种公共管理部门，利用一定的方法与手段，来将社会上的各种资源进行合理的整合，从而达到提升经济发展水平，改善人民生活的目标。然而区域公共管理并非区域和公共管理两者的简单叠加。

1.区域公共管理的概念。区域公共管理是指区域内的多元主体为了解决在政治、经济或社会其它领域的一面或多面的公共问题，实现共同利益，运用协商和调解的手段或方式对区域以及区域内横向部分、纵向层级之间的交叉重叠关系进行的管理。从其定义中可知，区域公共管理的主体呈现多元化的特征，政府组织、私营经济部门以及第三部门都可以成为区域公共管理的主体成员。这些成员的共同参与，使得市场上的各种界限逐渐模糊，信息流通越来越快捷，经济主体之间的依赖性越来越强。各个成员之间相互协调、相互合作，共同创造新的发展契机，当矛盾出现时，他们往往采用谈判的方式来进行解决，推动事件的平稳过渡。对处于不同层次、不同类别的区域公共管理问题，区域公共管理制度所需要采用的方法也是因时而异、因人而异、因地而异的。区域公共管理的目的是為了使各种由于经济、政治、文化等原因而形成的错综复杂的问题得以解决，并最大程度地保障广大人民群众的利益，促进经济的持续性健康发展。

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2.进行区域公共管理制度创新的必要性分析。由于现实中出现了旧制度难以解决的问题，所以需要对制度进行创新，从而使得现存的问题得到有效地治理。随着国家经济开放程度不断加大，信息化社会发展越来越迅速，各种社会上的公共事务相互联系，相互渗透，使得区域性经济发展的广度与深度得到深化。进行区域公共管理制度的创新有利于摆脱行政区划的约束，形成以公共问题和公共事务为价值导向的发展观。 二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失

1.行政区行政的治理思想根深蒂固。我国政府传统的这些治理特质，可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政，简单地说，就是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征：第一，从政府治理的社会背景看，行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求，是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础，契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来，基于韦伯的“现代理性”而构建的稳态的“科层制”结构，更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。第二、从政府治理的价值导向看，行政区行政的根本特征在于，它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。第三、从社会公共事务的治理主体上看，行政区行政是一种垄断型统治行政模式。第四、从公共权力运行的向度上看，行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。第五、从公共问题治理的层次设计看，自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说，就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次，进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。

2.现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理，特别是国内区域问题的治理，需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来，我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分，也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略，投入了大笔公共财政资源。但是，区域发展的公共绩效一直较为低下，达不到政策设计时的理想目标。

3.区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失，除了上述两大问题外，在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有：①宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。②解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱，成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。③我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多，其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。④区域公共协调机制并不健全。⑤行政区划调整与空间规划中的问题突出，政策随意性和长官意志浓厚，尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。⑥城市化进程中的城乡二元结构问题突出，城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。

三、在我国区域公共管理中实施制度创新的有效方法

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1.转变政府关于区域公共管理的理念。我国政府一直以来在区域公共管理中奉行的管理理念是政府管理，政府作为管理的主体，这种管理理念具有一定的局限性，应该摒弃。现阶段，我国政府应该奉行一种新的区域公共管理理念，从政府管理过渡到公共管理。首先，我国政府应该在公共区域管理中摆脱行政区域划分的限制，鼓励非官方组织加入公共管理的队伍，从而使得公共管理的主体不再单一化。此外，政府还应该大力促进各个公共管理主体之间的沟通和交流，使得各主体之间能够通过顺畅的沟通而建立良好的合作关系。

2.完善区域公共管理的法治建设。我国政府为了完善区域公共管理的法制建设应该以经济和社会作为切入点。目前，我国的大部分地区都存在着地方保护主义的现象，各地区的经济发展不平衡，我国政府应该以协调各地区经济发展为目标制定科学合理的制度，促进各地区市场间的合作交流，最终达到促进我国经济飞速发展的目的。此外，我国政府还应该制定关于社会管理的统一制度，如对各地区自然资源的合理开发，对各地区污染的科学治理等等。完善的制度可以为区域公共管理提供有力的法律保障，保证区域公共管理工作的顺利开展，从而达到促进我国社会协调发展的最终目的。

3.促进各区域政府间的协调合作。各地政府间的协调合作对区域公共管理工作有着很大的影响。在新的区域公共管理制度下，我国各地区的政府之间应该加强沟通和交流，发挥各自的优势，通过团结协作共同追求经济效益的最大化，促进各地区的发展，进而从整体上促进我国社会的发展的进步。 四、结语

目前，我国政府在区域公共管理中还存着一些不足之处，只有正确认识和了解这些不足之处，才能找到科学合理的解决办法。我国政府必须改变现行的公共管理理念，完善公共管理制度，并促进各地区政府之间的协调合作，只有这样才能保证区域公共管理工作的顺利开展，从而促进我国社会的长远发展。 参考文献 ：

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[2]徐汝华.区域公共管理制度创新：背景、困境与实现路径[J].学理论，2010，36：76-77. [3]张娟.论我国区域公共管理的制度创新[D].南京师范大学，2007.