作者：吴桂霞
来源：《财政监督》 2018年第5期
吴桂霞
【摘 要】在经济发展新常态下，乡镇财政面临着新的形势与任务，必须建立全面规范透明、标准科学、约束有力的乡镇财政预算制度，全面遵循《预算法》作为“经济宪法”的各项要求，从法律层面将政府全部收支纳入预算范畴，加强监督管理，做好财政预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整工作，推行预算全程公开透明，保障乡镇基层经济社会持续健康发展。本文以河南省罗山县乡镇财政预算管理工作为例，研究分析目前存在的主要问题，深刻剖析产生问题的根本原因，并从完善编制、严格执行、有效监督等方面提出做好乡镇财政预算精准分类、提升资金的使用效率与效益的对应解决方案。
【关键词】乡镇财政 预算管理 预算法
一、引言
党的十九大报告明确提出要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。2015年1月1日生效实施的新《预算法》对强化财政预算约束监管工作也早就提出了刚性具体要求。财政预算管理改革是我国财税体制改革的重点与核心，作为政府五级预算体系最末端的乡镇财政预算，是地方财政管理的基础，具有宏观与微观分配的双重职能，涉及面广而零散，在发展地方经济、组织地方财政收支、加强基层政权建设、助力脱贫攻坚和促进社会发展等诸多方面发挥着至关重要的作用。但乡镇财政预算管理工作在现实中没有得到应有的重视，从预算分配、执行、调整到决算一系列环节都存在一些不可忽视的问题，如预算粗糙、执行随意、管理缺失、监督乏力等等，严重影响了乡镇财政预算的分配、调控、管理和监督等职能。在经济发展新常态下，如何加强乡镇财政预算管理工作，进一步强化预算约束，规范政府收支行为，实施有效监管，充分发挥基层财政职能作用，是不能回避的一个重要课题。本文结合河南省罗山县乡镇财政预算管理工作实际，针对预算管理工作中存在的主要问题，就进一步提高预算执行质量和执行效率，保障财政预算管理机制的建立健全与有效运转做一些探讨。
二、乡镇财政预算管理工作存在的主要问题
近年来，罗山县积极落实国家财政管理制度，持续推进乡镇财政预算管理改革，建立实施乡镇财政管理科学化、精细化的预算与监管机制，着力规范乡镇财政预算管理，在预算、决算编制、审查、批准、监督，以及预算的执行等方面取得一定成效。目前，全县17个乡镇、3个街道的财政预算均由辖区财政所在统筹部门预算的基础上进行编制，经县财政局审查后，提请乡镇人大会议审议批准实施，预算执行实行国库集中收付制度，决算结果报告乡镇人大批准，较好地保障了财政资金安全高效运行。但在实际工作中也暴露出一些不容忽视的问题，主要包括：
（一）乡镇财政收入预算编制不合理、不全面
一方面，一般公共预算收入中的税收收入预算不是从实际出发按零基预算来进行编制，而是按增量来进行预算，即每年由县级政府在考虑上年的税收规模的基础上按照一定的增长百分比计算数额后下达给乡镇。这种模式下的税收收入增长指标，脱离实际，没有考虑乡镇人力资源、自然资源、企业发展状况、经济发展程度和国家税收政策重大变化等实际情况，缺乏科学性,不尽合理，特别是对省级以上重点镇来讲，更不合理。由于重点镇税收超收部分全部返还给重点镇，分管片区的中心税务分局把所辖乡镇税收超收部分大部分都划转到重点镇，从而实现
更多的税收超收分成，谋取更多的经济利益，使得重点镇的税收指标每年都大幅度上升，给完成下一年度收入任务带来巨大的压力，同时也不符合新《预算法》关于各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标的规定。如作为罗山县三个重点镇之一的楠杆镇，2013年税收收入计划数为365万元，2014年计划数为453万元，计划较上年增长24%；2015年计划数为592万元，计划较上年增长30%。可税源方面并没有相应比例的增长，每年为完成税收任务乡镇苦不堪言。另一方面，预算的口径不全面，一些国有资产租赁费、经营收入和项目资金、转移性支付及税收超收等未能纳入年初乡镇财政预算，导致预算编制不全，预算刚性不够，随意性大。如楠杆镇的财政预算，年初纳入预算的支出数2015年为545万元，年终实际预算支出1211万元；2016年年初预算支出576万元，年终实际预算支出为1226万元，分别超年初预算122%和113%。
（二）乡镇财政预算监管流于形式
虽然乡镇级早已实行了“乡财县管”，但乡镇财政预算编制、执行和调整的决定权依然是乡镇政府，预算收入由乡镇政府负责组织，预算支出由乡镇长代表乡镇政府审批，县财政部门派驻乡镇的财政所只是扮演一个执行者的角色。乡镇人大作为财政预算的法定监督者，对预算的审批和监督也只是履行一个法定程序，除了在每年年初的人代会上象征性地审议和批准乡镇政府关于上一年度财政预算执行情况和下一年度财政预算草案的报告外，平时没有任何实质性的监督，人大代表对相关信息及法律了解不够完全充分，对政府的重点项目建设、大额采购、重要支出等情况知之甚少，对乡镇预算调整一点儿也不了解，致使乡镇财政预算缺失法律监督，缺乏应有的严肃性和约束力。
（三）乡镇财政支出预算控制存在风险
乡镇财政预算经乡镇人大会议通过后，乡镇政府并未严格按预算要求进行控制，而是按长官意志办事，由乡镇长“一支笔”签批拨款，统筹人员经费、办公经费等随意进行支出，甚至混淆基本支出和专项支出，挤占挪用专项资金来弥补工作经费不足，乡镇税收超收分成等乡镇级财力在使用上一直不明确、不透明，改变支出项目、突破预算规模、年终突击支出、人为调节结余等等现象时有发生，造成预算编制和执行结果差距巨大。如2015年罗山县乡镇级一般公共预算支出安排11463万元，年终决算增长到17744万元，超出年初预算支出6281万元，增长了54.8个百分点。年终突击支出，如2015年县级追加乡镇预算3677万元，其中1至11月拨付乡镇2707万元，12月拨付970万元，仅12月份拨付资金就占全年拨付资金的26.4%。
（四）乡镇财政预算公开透明度不够
虽然新《预算法》就预算公开进行了详细明确地规定，但在实际工作中，乡镇财政预算只是在乡镇人大会议上进行印发，向人大代表公开，向社会公开的只是财政预算执行结果的一小部分即“三公”经费，且往往只有支出笼统的数据金额，缺乏项目支出的详细内容与相关说明。同时，对外公开时间经常滞后，公开时预算结果已经无法改变，不能满足社会公众对于预算内容的监督，预算公开流于形式，导致社会公众的知情权、参与权和监督权根本无法保障。
三、乡镇财政预算管理工作存在问题的原因分析
综上所述，研判分析乡镇财政预算管理工作存在的代表性问题，根本原因主要有以下几个方面：
（一）思想认识上有偏差
一些乡镇领导和财政工作人员对乡镇财政预算编制认识不足、重视不够，认为编制乡镇财政预算主要是据此向上级财政部门申请财政拨款，来满足乡镇经费需求，至于上报乡镇人大会
和上级财政部门审查只是每年都进行的一个例行动作而已，在预算安排上少列收入、多列支出，模糊支出内容，致使一些收入未能纳入预算，一些支出项目随意改变、预算支出规模随意扩大。一些乡镇领导和部门负责人甚至对预算编制有抵触情绪，认为预算是给自己套上“枷锁”，制约了乡镇集中有限财力办大事、难事、急事，桎梏了地方领导权的发挥并影响地方经济长远发展。
（二）预算编制不详实且过于简化
由于预算编制之前往往缺乏对乡镇发展与人民群众需求实际状况的调研，导致乡镇财政预算工作不符合当地财政工作的实际。财政预算细化程度不够，预算编制不具体、不详尽，过于简单笼统，考虑缺乏周密性，预算级次不清，乡镇向上争取的项目资金、上级下达的转移支付、政策性增支、重大决策支出等，在年初预算编制时难以全部列入预算，致使乡镇财政预算与执行结果差距较大，不具备较强的针对性和指导性。现行乡镇财政预算支出标准缺乏科学性，乡镇办公经费不是根据正常的实际支出进行测算，而是由上级财政部门下达预算定额，简单地以人头乘以定额得出办公经费预算。这种缺乏科学测算论证而编制的乡镇财政预算与实际存在较
大差距，难以满足乡镇工作经费需求，造成乡镇经常靠挤占挪用专项资金来弥补工作经费不足。
（三）预算管理职能作用没有充分发挥
乡镇财政工作人员往往人手少、业务量大，且乡镇财政所属于双重管理单位，为了能在乡镇开展好各项业务工作，在某些方面采取了“睁一只眼闭一只眼”的做法，使财政预算管理乏力。同时，罗山县乡镇本身工作任务繁重，秸秆禁烧、征地拆迁、重点项目建设、扶贫攻坚等核心任务较多、较重，且往往时效性要求较高，为尽快完成上级主管部门下达的量化指标，一般均会对基层财政人员下达明确的考核任务，甚至要求乡镇财政所全体人员去参加政府中心工作，无意中削弱了财政预算管理职能作用。
（四）乡镇人大监督作用发挥不够
乡镇财政预算应该由乡镇政府编制、经乡镇人大审批、能够反映乡镇政府在一个财政年度的财政收支情况，做到专款专用，但是现阶段大多数乡镇缺乏完善的预算编制监督机构，相关监管法律法规不健全。同时，乡镇人大召开人代会的时间有很大的随意性，大部分要等到每年的三、四月份才召开，致使乡镇人代会批复的预算有三到四个月的预算时间空档。另外，乡镇人大代表来自社会各界，并且文化程度相对较低的乡村代表占有相当大的比例，对专业性强的财政预算缺乏相应的了解且预算编制草案对相关术语也缺乏相应的说明，一些代表把反映人民的意见和要求当成给党委、政府添麻烦，信息不对称导致人大代表监督能力偏弱，造成领导不愿被监督，人大代表不想、也不敢监督的局面。
四、加强乡镇财政预算管理工作的措施建议
针对乡镇财政预算管理工作中存在的问题，必须进一步加强乡镇财政预算管理制度建设，科学合理安排和调配财政预算资金，以保障财政资金安全、规范、高效运行，促进乡镇财政工作良性运转。
（一）完善乡镇财政预算编制管理
预算编制是预算执行的基础，预算编制的科学化、精细化直接决定着预算执行的效果。根据新《预算法》的相关规定，乡镇财政预算应当按照规定程序征求各方面意见后，按照量入为出、收支平衡的原则进行编制，将所有政府收入全部列入预算，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排已确定的重点支出。
1、提高预算编制重要性认识。新《预算法》对预算编制制定了专门的章节，所列条款在全部预算法中占据了较大比重，凸显了预算编制工作的重要性和必要性。乡镇财政预算编制是乡镇财政的一项基础性工作，内容十分重要，必须按规定时间、程序和要求，对下一年度的财政预算及早进行编制，确保政府收支分类科目、预算支出标准符合各项法定要求，切合乡镇财政工作实际。
2、实施全口径预算。按照全口径预算管理的统一要求，将乡镇财政所有收支行为全部纳入预算编制管理体系，统筹进行预算编制，合理安排使用。
3、细化预算编制。严格根据预算法要求，不断完善财政预算编制内容，细化财政预算收支项目，科学规范详尽，具体到每一个项目，使预算编制能够真实、准确，便于执行，真正使预算能对乡镇政府的收支行为进行约束。
4、推行零基预算。增强依法理财意识，建立健全零基预算管理办法，因地制宜，根据实际科学合理地制定收支预算，充分调动乡镇发展税源经济和组织财政收入的积极性，确保乡镇财政预算编制的针对性、指导性和可操作性。
5、完善年度预算控制模式，建立预算跨年度动态平衡制度。研究做好乡镇财政预算3-5年中长期规划编制工作，根据新《预算法》要求设置预算稳定平衡调节基金，用于不同年份之间预算资金的合理调剂，对重大事项、重大项目进行长远考虑，通过实施中长期财政预算加强管理，在强化年度预算的约束性的同时，也增强了乡镇财政预算的前瞻性和可持续性。
（二）严格遵守乡镇财政预算调整法律程序
新《预算法》确立了“预算执行不作调整是常态，调整预算是例外”的现代预算管理新理念，严格执行法定预算也是政府履行职权的基本保证。
1、严禁随意调整预算。进一步强化乡镇人大对财政预算调整进行监督的重要职能，乡镇制订的财政预算草案一经报请乡镇人大审核批准，即产生法律约束作用，在具体工作中必须不折不扣地执行，不得擅自调整。严禁“先斩后奏”，严禁违反预算调整程序随意对已经批准的预算作出改变，切实维护预算的严肃性。
2、遵循预算调整原则。坚持不轻易调整预算，因政策因素、突发性事件和重大变动等原因确需调整乡镇财政预算的，才能启动预算调整工作。预算调整应当坚持客观真实、实事求是，能够在乡镇总体经济发展中实现最优化，不能偏离乡镇财政预算年度目标，确保全面完成预算任务。
3、规范预算调整程序。严格按照预算法要求，建立健全预算调整办法，按照规定程序，履行预算调整的相关具体手续，由预算单位提出申请，乡镇财政所根据有关规定和实际情况进行初审，经乡镇政府研究同意后，报县财政部门审查，最后报乡镇人大审查批准实施，充分发挥基层人大的法定监督作用。
（三）强化乡镇财政预算监督管理
建立多部门联动机制，进一步明确部门单位分工，不断规范工作职责，推动财政、审计、纪检、项目实施单位等相关部门之间协调配合，全面开展财政预算监督工作，真正形成有效的部门间相互监督与约束的工作格局。
1、乡镇党委、政府全面履行监督管理的领导职责，强化对财政预算的统筹监管。乡镇党委、政府要进一步提高对财政预算工作重要性的认识，切实加强组织领导，通过制定一系列规章制
度来强化对财政预算工作的宏观指引，明确财政、审计、纪检和预算部门、村级组织职责，经常组织检查乡镇财政预算执行情况，督促严格按照预算编制进行预算管理和财务处理。
2、乡镇财政所发挥财政预算监管主体作用，强化对财政预算的全方位监管。加强乡镇财政人员队伍建设，开展业务培训和政策学习,不断提高乡镇财政所理财水平。乡镇财政所全方位参与预算资金监管，围绕财政预算规范运行、透明高效，建立乡镇财政预算资金监督约束机制，健全完善预算编制、执行、绩效管理、监督等一系列制度，细化账户设置、印鉴管理、财政存款、指标下达、资金拨付、账务处理、审批权限等每个细节，将财政监管职责覆盖到乡镇财政预算资金运行全过程。
3、乡镇人大履行依法监督职责，强化对财政预算的法律监督。建立乡镇人大代表学习培训机制，着力提升乡镇人大代表财经政策知识水平，提高履职能力，化解以往因听不懂、看不懂而导致无法监督的问题。同时，逐步推进监督方式转变，推动监督由程序性向实质性过渡，加强对乡镇财政预算、决算、预算调整的审查和监督，乡镇人代会在对预决算进行决议前，认真进行大会分组审议，确保预决算审查时间需求，组织代表充分了解具体预算细节安排，进一步提升人大代表对财政预算收支项目审查的针对性，增加重点财政预算项目的可行性，并减少实施过程中的随意变更。另外，进一步加强乡镇人大闭会期间对财政预算的法律监督工作，加大工作力度，定期或不定期组织乡镇人大代表开展财政工作调研、专项视察等活动，听取乡镇政府对财政预算执行情况的专项报告，及时了解预算执行进度、存在问题等情况。
4、审计、纪检等部门开展专项检查活动，强化对财政预算的纪律监督。审计、纪检等部门加大乡镇财政预算监督力度，开展经常性检查活动，发现问题跟踪督导整改，并严肃查处违纪违规的单位和个人，切实加强乡镇财政预算监管。
（四）全面推进预决算公开
新《预算法》强调预算公开的力度，要求对每一笔支出需要说明具体事由，从源头防治腐败问题，对比较敏感的政府运行经费和专项转移支付进行公开，并将勤俭节约纳入法律规范的范畴，明确对违反规定的行为进行追责，严格控制经费支出，力促依法、廉洁行政。
1、提升乡镇财政预算公开意识。把建立健全全面规范透明、标准科学、约束有力的预决算制度作为政府接受监督的重要途径，以公开为常态，不公开为例外，全面推进预决算公开。
2、规范乡镇财政预决算公开内容。对财政预决算及“三公”经费公开从内容的细化完整到格式文体进行严格规范，包括基本支出与项目类支出情况通报，合理安排支出进度，避免出现年底突击支出的情况。
3、按法律规定公开乡镇财政预算。乡镇必须彻底改变过去预算不公开的做法，严格按照新《预算法》要求，经乡镇人大批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，在批准后二十日内由乡镇财政所向社会公开，并对乡镇政府财政重点项目资金、机关经费和举借债务等重要事项作出说明，确保社会公众的知情权、参与权和监督权。
4、把公开财政预算管理政策作为预算公开的一部分。全面公开财税政策、预决算管理制度、预决算编制程序，乡镇财政制定的各类制度，乡镇部门自行制定的经费管理办法等财政预算管理制度。
5、增加预算执行的透明度。深化国库集中收付制度改革，将预算资金收付全部纳入国库集中收付，完善和规范集中收付流程，持续提高直接支付比例，减少授权支付行为，增加预算资金支付透明度。
（作者单位：河南省罗山县丽水街道财政所）
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（本栏目责任编辑：王光俊）
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