关于国库集中收付制度的改革与完善

关于国库集中收付制度的改革与完善

作者：陈尚云

来源：《金融经济·学术版》2009年第09期

摘要:随着我国市场经济的发展,传统的财政支出管理手段已不能适应中央政府的要求,于是国库集中收付制度作为西方成熟市场经济国家所普遍采用的财政资金收付管理制度在我国得以推行。现阶段,我国国库集中收付制度日趋成熟,但在实际执行过程中仍存在诸多问题,如何加以改革与完善,已成为我国学术界所关注的焦点。 关键字:国库集中收付制度;改革;完善

一、我国国库集中收付制度的产生

随着我国社会主义市场经济体制的日益完善,要求财政职能做出相应的转变,将建设型财政转变成为满足社会需要的公共财政。而传统的财政分散支付方式一方面对预算执行控制和监督不严,另一方面,由于资金分散支付和存储,导致财政收支活动信息反馈迟缓以及财政资金使用效率不高,这严重制约着我国财政职能的转变。国库集中收付制度作为被西方成熟资本主义国家所普遍采用的财政资金收付制度自20世纪90年代便引起了我国理论界的探讨,终于在2001年被我国在结合我国国情的前提以试点的方式借鉴过来并使用至今。

国库集中收付制度是将政府所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理行开设账户,同时,所有的财政收入均通过国库单一账户收缴,所有的财政支出也均通过这一账户拨付的一种财政资金收付制度。按照2001年3月财政部、中国人民银行印发了《财政国库管理制度改革试点方案》,国库集中收付制度的基本框架为:(1)建立国库单一账户体系。该体系包括财政部门在中国人民银行开设的国库单一账户、按资金使用性质在商业银行开设零余额账户、在商业银行开设预算外资金财政专户、在商业银行为预算单位开设小额现金账户以及经国务院和省级人民政府批准或授权财政部门在商业银行开设特殊过渡性专户;(2)规范收入收缴程序。主要包括:所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理,收入直接缴入国库或财政专户;(3)规范支出拨付程序。即支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。(4)完善相关配套措施。例如进一步推进预算编制改革以及修订和制定相关法律法规和管理办法等。

二、我国国库集中收付制度在执行中存在的问题

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现阶段,国库集中收付制度作为财政支出改革的重要内容之一,已在全国各地试行。财政国库集中收付制度改革是一项系统工程,改革刚刚起步,在执行过程中难免会遇到一些问题,归纳起来有以下几点。

(一)执行层观念上的制约

前面提到,作为一种先进的财政资金收付管理制度,国库集中收付对财政资金的收缴与支付的规范科学、严格,不仅改变了计划经济体制下所形成的、执行层所熟悉的财政资金按部门和预算级次分散支付的方式,并且对预算编制工作提出了更高的要求,这必然引起各方面利益相关者的抵触情绪。由于国库集中收付制度增强了财政支出的透明度和规范性,对设立“账外账”、“小金库”等现象能够有效地进行遏止,这对一些部门和个人的既得利益势必有所影响,出现了一些预算单位或个人对这项制度的不理解、不支持甚至抵触的现象,严重影响国库集中制度制度功能的发挥。此外,与西方国家政府不同,我国政府缺乏先进的管理理念,如市场导向的理念,讲究效益、追求效率的理念,系统控制、合规守信的理念等,而这些这些先进的管理理念恰恰是政府和社会公众共同遵守的行为规范,并以制度的方式贯穿在财政收支管理中的,于是,管理观念的束缚也削弱了国库集中收付的执行力。 (二)预算管理体制的制约

随着社会主义市场经济的逐步建立和完善,计划经济体制下逐步形成和发展的预算管理体制越来越不利于国库集中收付制度改革,严重影响了财政资金的使用效率。当前,预算管理体制存在的较为突出的问题在于以下两个方面。

第一,纳入国库集中收付系统的财政资金不完整,不利于财政宏观调控政策的执行。当前,我国的财政资金仍然分为预算内资金和预算外资金。预算内资金是国家集中资金,缴入国库,已纳入国库集中收付范围,是我国执行宏观调控政策的基础,然而预算外资金实行收支两条线管理,收入缴入地方政府财政部门在商业银行开设的财政专户,支出由当地财政根据支出单位的预算安排执行。这些预算外资金的大量存在,缩小了国家制定宏观财政政策的依据范围,这在一定程度上减弱了政策调控的运行效果,增加了预算资金的流失和管理的风险,使实行国库集中收付改革的目标打了折扣。

第二,预算编制时间仓促导致其不够细化、科学。我国目前预算编制工作一般是从当年10月份开始到来年3月份人大讨论批准截止,历时不到半年,时间较为仓促,势必造成预算编制不够细、不科学、不准确,使得预算执行过程中要进行较多地调整,涉及到国库集中收付中的调整指标、用款计划和开具支付令等多个环节,由此削弱了预算执行的严肃性,同时增加了无谓的工作量。

(三)外部因素的制约

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影响国库集中收付制度在执行的外部因素主要包括:第一,行政不适当的干预。由于建立国库集中收付制度要求以公平、规范的行政环境为基础,但我国财政分配和政府预算执行过程中的行政不正当干预现象十分普遍,它们破坏了建立国库集中收付制度的环境基础,直接影响到国库集中收付制度的效果;第二,相关法律、制度过时。例如,我国现行的《预算法》是1994年通过的,《国家金库条例》则是1985年通过的。随着我国的财政收入制度改革、财政支出制度改革、公共财政体制的建立等改革的不断深入,这些法律、制定已有许多地方不能适应改革的进程,不能适应国库收付制度和政府采购制度改革后出现的新业务;第三,财政监督不力。实行国库集中收付制度后财政监督的思路、方式、手段应当进行相应的调整,由事后监督为主向事前、事中、事后的综合监督为主转变。从大检查突击性监督向日常全方位监督转变,由监督检查转变到监督服务,但仍存在各部门职责不清、分工不明。

三、完善国库集中收付制度的建议

国库集中收付制度是财政国库管理制度改革的重要内容,建立适合中国国情的国库集中收付制度是大势所趋。但是,由于国库改革的复杂性、艰巨性,特别是针对在改革中出现的很多问题,需要进一步予以解决。 (一)更新国库管理理念

前面提到,国库集中收付制度的顺利执行需要执行层(各部门、各利益相关者)积极配合,因而更新国库管理理念是国库集中收付制度的前提。国库集中收付制度是建立公共财政的必然要求,而且是一项涉及全社会的反腐治本的重要举措,是从体制上遏制腐败的有效方法。在实际工作中要切实加强对国库集中收付的宣传力度,突破各种思想束缚,转变观念,从各个角度宣传它的科学性和先进性。尤其是作为这项改革实施主体的各级财政部门,也要更新观念,树立服务意识,转变工作作风,真正从管理者变成服务者,争取更多的人理解、支持这项改革。对工作人员来讲,要通过学习改革实施方案,掌握改革方案及制度的精髓,熟练地操作信息管理系统,全面学习现代财政经济管理知识,财务会计知识,树立为预算单位服务的意识,提高自身素质,做好日常核算工作。此外,制度所涉及的行政部门必须认识到建立国库集中收付制度是建立社会主义公共财政框架的重要内容,彻底破除传统计划经济体制下形成的国库管理不讲效益、不求效率的旧观念,牢固树立与市场经济相适应的法制观念、市场观念、效率观念、系统控制等国库管理新理念,积极引进和学习西方国家先进的管理思想与方法,全面加强财政管理。 (二)改革预算管理体制

国库集中收付制度是预算管理体制的核心制度之一,预算管理体制中还有其他相关制度,只有良好的相关环境,才有可能建设完善的国库集中收付制度。因此,完善预算管理体制是国库集中收付制度运行的重要条件。改革预算管理体制可以从全面推行部门预算着手,部门预算是指

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由各个政府部门编制的、反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算。通俗的讲,就是一个部门所有的收入和支出都按照统一的编报内容和形式在一本预算中得到反映,这种预算体现了市场经济体制对预算管理体制的基本要求,是建立国库集中收付制度的前提和基础。与此同时,实行部门预算后,不仅保证了预算的统一性和完善性,还能有效防止预算执行中的不规范做法,提高预算执行的透明度。此外,还应细化、优化预算科目,建立科学的预算编制制度。随着我国市场经济体制和公共财政管理体制的建立,现行政府预算收支科目的缺点和局限性日益突出,如部门收支项目分类较粗且不够科学,不利于细化预算编制和预算约束,致使财政支出运行中出现许多漏洞。因此,为适应改革和发展的需要,必须对现行预算科目进行全面、科学的改革。而建立科学的预算编制制度则是一方面各部门要动员全员积极参与预算编制工作,为今后预算执行打好基础;另一方面则要给与预算编制以足够的时间以保证进行科学的论证,切不可仓促了事。 (三)完善国库集中管理的相关配套措施

首先,完善国库集中收付制度的监督体系。完善责任机制、强化执法监督,是改革顺利进行的重要保障。这里首先要建立和完善部门内部责任机制。通过法律法规的建设和管理系统的构建,在资金支付周期的各个阶段建立明确的岗位责任制,并加强国库支付中心内部的制度性管理控制,以保证各项规则的顺利执行。此外,还应建立支付责任追究制度,防利用职权“寻租”。总之,要完善内部制度,最大可能地缩小“租”的存在,并加大寻租成本,减少寻租收益,使寻租的净收益小于寻租的净成本,从而把“经济人”的寻租行为引导、改变为寻利行为。再者还应建立和完善外部的(包括审计部门、中国人民银行等)综合、全方位监管制度,确保外部监督做到独立、客观和公正,善于发现问题。

其次,修订和制定相关法律法规,完善制度环境。相关部门应根据国库管理的性质、特点,在深化改革过程中,需要提高不同层次的法律法规及制度,对其管理进行界定、规范。针对已经明显过时的法律法规,应根据客观情况进行及时更新,从而为国库集中收付制度提供法律保障。 最后,完善国库集中收付制度相关信息化系统的建设。国库集中收付制度本身是高效率、高速度、低成本运作的财政收付系统,其实施是建立在信息化系统之上的,因此财政部门、政府支出部门和银行部门之间必须建立协调的信息管理系统,保证财政部门能及时获得有关财政支出的信息和资料,并对每笔财政资金运行进行有效的监控。

四、结束语

总之,国库集中收付制度是一种先进的财政收付管理手段,在防止腐败、提高政府执政效率等方面发挥着极为重要的功能。尽管在我国实施该制度以来出现了许多问题,笔者认为这都源于原有经济体制方面的束缚。只有加大改革力度,突破种种束缚,国库集中收付制度的优越性就能充分体现出来。

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参考文献:

[1]王文尧、钟卫,国库集中收付制度探析,商业经济,2006年第3期

[2]马韵、朱旭东,我国国库支付制度的演进及其效率评价,统计与决策,2006年第17期 (作者单位:山东省平阴县财政局)