1.1公共管理学概述
公共管理学—公共管理学是公共行政的一个分支学科，是研究以政府行政组织为核心的各
种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。
（1）公共管理学是公共行政的一个分支学派，是公共行政中重视公共组织或非营利组织实施公共管理的技术与方法、重视公共项目与绩效的管理、重视公共政策执行的理论派别。
（2）它在实施公共管理的主体、公共管理活动的内容与范围、公共管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。
公共管理与公共行政之间的差别：
(1) 公共行政更加重视“设计”，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体“运作”过程；
(2) 公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的，经济的手段；
(3) 公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。
公共产品—为公共商品、公共物品或公共品，是指用于满足社会公共消费需要的物品、劳
务或服务，是具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性以及收费困难等特征的物品。
私人物品—即具有消费上的竞争性和排他性等特征的物品。
公共政策—是指拥有合法权威的包括立法机关、行政机关、司法机关在内的政府，以及由
它们授权的有关机构或部门为了解决公共资源或者社会公共利益的分配等社会问题所作出的正式的决定或安排，这种决定或安排是确立一定社会生活的行为准则和行为依据，通常可以表现为法律、政令、计划、方案、程序等形式。
公共政策与公共管理的区别：
（1） 公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则，它通过对社会的政治、
经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的环境，是人们生活的一种外在条件。
（2） 公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和
实现公共利益。
公共政策与公共管理有着某些相通或相通的地方，具有密切的联系：
第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的必要前提。
第二，公共政策具有一定的公共管理职能。
第三，公共管理是实现公共政策的基本途径。
第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。
公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处：
都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职
能。
公共管理与工商企业管理之间区别主要表现在：
1. 管理性质的不同
与工商企业管理不同，公共管理包括了政府或非政府公共组织的活动，而且公共管理的运作是在政治环境中进行的，具有了明显的政治性或公共性的特征。
2. 公共管理与工商企业管理的使命不同
公共管理以服务公众、实现公共利益和维护公共秩序为目的；工商企业管理以营利为目的。
3. 效率意识的强弱不同
公共管理所需经费大部分来自于公共财政预算，公共管理者并没有太多的削减开支和有效运作的诱因，成本—效益的观念和意识差；工商企业运作的经费来源于本企业的生产所得，以获得更多的企业利润为动机，成本—效益的观念和意识强。
4. 责任的性质、范围不同
与工商企业管理相比，公共管理更强调公共责任、社会责任。在工商企业管理中，权威和责任的划分是比较清楚的；在公共管理中，公共管理运作的规模和复杂性、对官僚机构加以政治控制的要求、对一致性和协调的寻求等因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策的过程。
5. 管理的广泛性、复杂性的程度不同
就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多。
1.2公共管理学的研究对象
公共管理学—是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将它界定为一门综合
地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更有效地执行公共政策、提供公共物品和提高公共管理绩效。
公共管理学的学科特征主要表现为：
（1） 研究对象与范围的特征
（2） 跨学科和综合性的特点
（3） 具体研究问题的特征
（4） 公共管理学既是实证的，又是规范的
（5） 更具现实性
1.3公共管理学的研究途径和方法
美国着名学者波齐曼认为，公共管理学研究可分为两种途径：公共政策途径（P途径）和企业管理途径（B途径）。
P途径强调的是与政策分析的渊源关系，认为公共管理必须与公共政策的形成与制定密切有关。
P途径的公共管理如下特征：
第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；
第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；
第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。
B途径：是受管理主义的影响，主张效法企业，以企业管理的方法来提升公共部门的服务质量，新公共管理思潮是其代表。
B途径的公共管理特征：
第一，偏爱企业管理的原则
第二，对公、私部门的差异不作严格区分
第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理的过程进行管理
第四，在研究方法上也偏爱诸如实验设计之类的量化方法
P途径和B途径之间的共同之处：
（1） 它们的眼光并不局限于行政机关内部，而将关注的焦点放到公共部门与外部环境
的关系上；
（2） 它们都尊重政治因素在管理中扮演的角色，都重视经验性的材料。
公共管理学的基本研究方法有：
1. 实践抽象法
对管理实践进行总结、概括和抽象，以获得新的公共管理概论的方法，就是实践抽象法。
2. 实体分析法
公共管理中的实体分析法，就是在进行公共管理研究时，将公共管理的主体即公共组织，如政府公共部门、非营利组织和准政府组织等，作为一个实体来看待，重点分析该实体存在和发展的前提条件及其与环境的关系，从而获得对这一实体活动的条件和规律等的认识。
3. 实验法
在公共管理研究中，可以通过选择特定的对象或领域，甚至人为地提供某些条件，进行管理实验或政策实验，以取得在更大范围推行某一类公共项目、实施某一种改革甚至整个公共管理体制改革的经验。
4. 系统分析法
公共管理学中使用系统分析方法的目的，是要帮助人们理解公共管理系统及其与社会环境的关系；鼓励对公共管理系统地各个组成部分、公共管理过程的各个环节进行同时的研究；引导人们注重这一系统的结构、层次与功能；促使人们从不同的角度提出问题，开拓新的知识领域。
5. 比较分析法
公共管理学中的比较分析要求研究者对不同国家或地区的公共管理系统及过程加以比较，要求对同一国家或地区在不同历史时期的公共管理系统及过程加以比较，从中既找到公共行政学的一般的或普遍的理论，又发现各国家或地区在不同时期的公共管理特色，丰富整个公共管理学的理论及方法理论体系。
6. 多学科交叉式的综合研究方式
这种研究方式强调各学科之间理论与方法的互补，运用各学科理论及其研究方法来解释与解决公共管理中实际存在的问题。
7. 案例分析法
案例分析的要点是对已经发生的公共管理实践，分析者尽可能从客观公正的观察者立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事件相关的当事人的观点、所处的环境，供读者评判。
第2章公共管理的理论发展
2.1 公共行政理论的演进
2.1.1 公共行政理论的初创
“政治—行政”二分法
“政治—行政”二分法—威尔逊提出应在对政治与行政这两个概念进行正确区分的基础
上将公共行政理论从政治学中分离出来，进行专门的研究。
韦伯认为，“官僚制”具有以下基本特征：
（1） 合理的分工。
（2） 层级节制的权力体系。
（3） 依照规程办事的运作机制。
（4） 形式正规的决策文书。
（5） 组织管理的非人格化。
（6） 适应工作需要的专业培训机制。
（7） 合理合法的人事行政制度。
2.1.2 公共行政理论的建构
厄威克认为下列原则对于行政组织的管理都具有普遍适用性：
（1） 目标原则。
（2） 人员与组织结构相适应的原则。
（3） “一人管理”原则。
（4） “专业参谋和一般参谋”共存的原则。
（5） “授权”原则。
（6） “责权相符”原则。
（7） 明确性原则。
（8） “控制幅度”原则。
2.1.3 公共行政理论的转型
“新公共行政学”—是相对于“传统公共行政学”而言的，它是西方行政学界为了回
应20世纪60年代末70年代初以美国为代表的西方国家连续出现的一系列社会、经济与政治危机和此起彼伏的政府改革呼声，特别是传统公共行政理论面临的严峻挑战而形成的一个运用全新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究重心的公共行政理论流派。
“新公共行政学”包括以下基本内容：
（1） 对传统公共行政学“效率至上”观的反思和批判。
（2） 对社会公平价值观的提倡。
（3） 对传统“政治—行政”二分法的突破。
（4） 对动态、开放组织观的强调。
2.2 现代公共管理理论的发展
2.2.1 公共选择理论
公共选择—运用经济学的分析方法来分析集体行动，也即非市场的决策。
帕金森定律—揭示了政府机构不断膨胀的两大动力：“一是官员想要增加的是下属而不
是对手；二是官员们相互之间制造工作。”得出的结论：不管政府机构的工作量是否增加，其工作人员和工作机构的数量总会按几何级数增长。
公共选择理论提出解决问题的主张包括：
（1） 组织类型的理性选择。
（2） 市场机制与个人选择。
（3） 分权化。
（4） 公共服务组织小规模化。
（5） 自由化。
2.2.2 新公共管理理论
“管理主义”—是工商企业管理领域长期流行的一套管理哲学，它主要包括如下几点
核心观念：第一，社会进程的主要途径在于经济学家意义上的生产力的持续增长；第二，这种生产能力的增长以“管理”功能对劳动力要素和复杂的信息技术、组织技术、物质形态商品的生产技术的有效组织为前提；第二，管理是一项重要的、分离的和特殊的组织功能，在诸如计划、执行和衡量生产力的实质进展方面发挥关键作用，商业的成功越来越依赖于高素质和职业化的管理者；第四，为履行“关键作用”，管理者必须拥有合理的“管理权限”。
2.2.3 公共治理理论
治理—是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序
和实现公共利益最大化以满足公众的需要，治理的目的是要在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。
公共治理理论—是对作为传统公共管理理论的公共行政理论进行反思和批判，并且对
新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核进行整合的结果，其核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系、确定共同的目标等途径，
实现对公共事务的管理，其主要内容包括：
（1） 公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系。
（2） 公共管理的责任边界具有相当的模糊性。
（3） 多元化的公共管理主体之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。
（4） 治理语境下的公共管理，是多元化的公共管理主体基于伙伴关系进行合作的一种自
主自治的网络管理。
（5） 治理语境下的政府在社会公共网络管理中扮演着“元治理”角色。“元治理”—是西
方学者为寻求解决公共治理理论失灵所用的词汇，但实际上，“元治理”只不过是公共治理理论重视政府在社会公共管理网络中的重要功能的另一种表述而已。
2.2.4 新公共服务理论
“新公共服务”—指的是关于公共管理在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色一套理念。
具体来说，新公共服务理论包括以下几个方面的基本观点 第3章 公共组织 3.1 公共组织的性质与结构
3.1.1 公共组织的内涵
组织—是由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群
体系。
公共组织—是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关
系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。
1、物质要素
（1）人员。
（2）经费。
（3）物资设备。
2、精神要素
（1）目标。
（2）责权结构。
（3）人权关系。
公共组织在具有社会组织的一般特征的同时，也表现出自己独具的特征。
1、以增进公共利益为目标
2、公共组织的活动受到法律的明确限制并具有权威性
3、公共组织受到高度的公共监督
4、公共组织的活动具有政治性
5、公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难
6、公共组织具有一定的独占性
公共组织的独占性—是指公共组织在公共管理中具有一定的垄断性。
3.1.2 公共组织的结构
公共组织结构—是指公共组织各要素的排列组合方式。
最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案，负责本机关人、财、物总的分配及其政策，以尽最大努力满足社会对本部门的需要，最优地完成本部门的工作目标。因此，最高层次的公共组织，是一个开放的、面向社会的公共组织。
中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策，以此为依据结合本单位具体工作对象的实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。因此，中层公共组织为半封闭半开放系统。
基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。其组织基本为封闭型，采用什么技术方法执行任务，纯属公共组织内部问题。
优点：
（1） 分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；
（2） 行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，并有利于就地监督、
控制；
（3） 能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；
（4） 各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。
缺点：
（1） 各层级行政首长管辖事务过多，责重事繁，难以事事精通；
（2） 容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展；
（3） 容易犯地方主义的错误，不利于中央对地方的宏观控制。
公共组织横向分工的种类，一般常用的有下列四种：
（1） 按业务性质分工。这是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如，
财政、外交等部门的划分。优点：符合分工专业化的原则；有利于统一管理业务的方针、政策和法规；体现事权一致的原则，便于协调。缺点：业务事权过于集中，容易形成条条分割，不利于不同业务性质工作之间的合作、协调；分工过细，易造成部门林立；有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分，易产生组织冲突。
（2） 按管理程序分工。这是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。
优点：注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；由于从事同一项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；使公共管理中的重要程序由专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；在使用上有一定的局限性，只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。
（3） 按管理对象分工。这是指按公共组织服务的人群、财务为对象进行的部门设置。优
点：根据对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要；群众对公共
组织的职责一目了然，易于沟通和监督。缺点：随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约；容易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系，可能产生综合性的工作无人管理的现象；容易造成本位主义，考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益；按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。
（4） 按地区分工。
记黎民那本书，更加简明扼要
3.1.3 公共组织的类型
1、政府组织 广义的政府组织是指国家进行阶级统治和社会管理的组织，是国家表达意志、发布命令和处理事务的机构体系。狭义的政府则仅仅是指国家的行政机关。
2、非营利组织—以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。
3、准政府组织—是介于政府组织和非营利组织之间的一种过渡型公共组织，即非营利的以增进公共利益为组织目标，但通过授权等行使一定的行政权力或通过所具有的公共权威管理公共事务，对公共事务的管理具有一定强制性的公共组织。
3.2 非营利组织
3.2.1 非营利组织的特征与分类
萨拉蒙和安黑尔提出凡具有以下六个方面特征的组织都称之为非营利组织：
（1） 正式组织性。
（2） 非政府性。
（3） 非利润分配性。
（4） 自主管理性。
（5） 志愿性。
（6） 公共性。
“非分配性约束”
非分配性约束—是指非营利组织不能把获得的净收入分配给对该组织实施控制的个人，包括组织成员、管理人员、理事等，净收入必须保留，完全用于为组织的进一步发展提供资金。
中国非营利组织的分类：
（1） 已登记非营利组织。社会团体—是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按
照其章程开展活动的非营利性社会组织。基金会—是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人。民办非企业—是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。
（2） 未登记非营利组织。包括没有或不能在民政部门登记，或者转登记的非营利组织。
3.2.2 非营利组织是公共管理主体的必要组成部分
3.2.3 当代中国公共管理中的非营利组织
1、非营利组织自身存在的问题
（1）身份不清。
（2）非营利组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性和规范性。
2、由与非营利组织相关的政策、法律和管理等构成的外在环境问题
（1）对非营利组织基本政策的实施存在着培育和监督管理脱节、重登记而忽视过程监督的现象。
（2）法制薄弱。
1、大力培育非营利组织
大力培育非营利组织主要应抓好两项工作：第一，在社会领域推进“政社分开”改革。第二，重点在资金方面进行必要的资助。
2、加强对非营利组织的监督管理
加强对非营利组织的监督管理，重点要抓好两方面的工作：第一，逐步完善有关非营利组织尤其是其活动的法律法规。第二，在逐步完善有关法律法规的过程中，通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，强化监督管理，强化各种法律规范的实施和监督，特别是对非营利组织运行的规范化及质量、政府资金使用情况进行监督。
3.3 事业单位
3.3.1 事业单位的含义与特征
事业单位—是指手国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济
核算，主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。
3.3.1.2 事业单位的基本特征
我国与计划经济体制相适应的事业单位管理体制，具有如下的基本特征：
（1） 事业单位活动的非经济性和政治性。
（2） 事业由政府主办并主管。
（3） 事业单位经费由公共财政供给。
（4） 整个事业单位系统具有行政性。
3.3.2 事业单位改革
（1）事业单位规模巨大、增长过快，财政负担过重的困难没有得到根本性的缓解。
（2）社会效益不高。
（3）与经济建设结合不紧密。
（1）事业单位的社会化。有两层基本含义，即社会公共事业社会办和事业单位的资源配置与服务社会化。
（2）事业单位运行的法制化和民主化。
（1）实行政事分开。
第一，实行职责分开。
第二，实行管理方式及手段的分开。
（2）实行事业单位的分类改革。
第一，具有准政府组织性质的事业单位。
第二，具有一定经济效益的公益性的事业单位。
第三，具有生产经营性和能力的事业单位。
3.4 公共组织的变革
科层制组织的基本特征包括：
1. 专门化
2. 等级制
3. 规则化
4. 非人格化
5. 技术化
6. 公、私分明化
科层制方法的主要内容是：
1. 组织标准化
为了完成繁重负责的工作任务，科层制管理在组织中推行标准化方法，以此提高工作绩
效。它包括三个方面：第一，分工专业化。第二，工作指标化。第三，人员统一化。
2. 工作秩序化
秩序是一切组织存在和发展的基础。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合，形成一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，它要求彻底消除人的随意性和传统组织的杂乱无章。
3. 管理规范化
科层制管理严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。它包括：第一，组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切认为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。第二，对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。所有的组织成员都必须遵守规则和纪律，不因个人情感的不同而不同。第三，明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。第四，精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。
1.传统科层制组织的缺陷
传统科层制组织的缺陷主要表现为：
（1） 科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就像一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转。
（2） 采用标准化的管理和服务，忽视人的差异性和多样性。
（3） 排除了竞争的必要与可能，组织成员照章办事，墨守成规，得过且过，不负责任。
（4） 依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。
2.传统科层制组织面临的困境
科层制的组织模式也面临着危机，具体表现如下：
（1） 从组织环境来看，政府组织的“内环境”与“外环境”均发生了急剧的、
复杂的和不可预料的变化：
一是科层制所弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化与制度化，妨碍
了个人的成长和个性成熟，技术的普遍运用对个性的压制产生的非人格化与当代人们所渴求的个性的自由解放及对民主的追求产生了尖锐的矛盾。
二是信息技术的高速法杖使得经济和社会的节奏加快，陈旧的层级管理
和控制系统、照章办事循规蹈矩的传统方式已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求。
三是全球化的趋势使国内外的联系日益紧密，相对封闭的科层制组织建
构与建立在主题交往、文化多元基础上的新时代格格不入。
（2） 从组织结构上看，在严格的非人格化的金字塔结构中，官员的职位是由上
级权力当局任命的，并在公共机关的等级制度系统中实行终身制，而公职人员从政首先是一种谋生手段，有着自身的利益要求，普遍具有经济学预
设的“理性经济人”的特征，他/她在大规模的科层制中会追求自身收益的增加或获得提升的职业机会。
（3） 从组织方式上看，行政控制是传统科层制行政的关键。
公共组织变革的目标包括以下三个方面：
1. 提高公共组织适应环境的能力
公共组织为了生存和发展，要随环境的变化而变化。公共组织对外在环境的改造里是指在适应外部环境的同时，能动地影响外部环境，推动社会发展。
2. 提高公共组织自身的稳定性、协调性
这个目标包括两个方面的内容：第一，理顺公共组织自身的工作秩序。第二，理顺组织与个人的关系。
3. 提高公共组织的工作绩效
1.组织结构的变革
公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。
在横向部门结构上，公共组织的变革主要有以下两个方面：从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门。轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。
在纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔式的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。
2.公共组织权力关系的变革
公共组织全力的关系变革，在对一般事务的管理上是从集权型走向分权型，而在对宏观事务的管理上是从分权型走向集权型。
（1） 公共组织向社会组织还权。
（2） 横向分权。公共组织中的权力体系逐步由单纯的直线型权力关系向直线权力关
系和参谋权力关系并存的状态转变。
（3） 在纵向权力分配上，实行集权与分权互相融合与共存。
3.技术变革
在公共组织运作过程中，普及使用网络化的大容量计算机等现代化设备，通过现代网络技术实行业务流程再造、业务协同和资源共享，根治传统组织形态中强调分工所造成的部门分割和官僚主义。
4. 产品和服务的变革
基于服务对象的需要，持续尝试发现更好地服务流程和服务方式，为社会提供最低成本、最好品质的产品与服务；或者通过创新公共服务方式，运用公共组织的技能与资源开发新产品与服务，使公共组织更好地满足顾客的需求。
5. 人力资源变革
应用在人力资源上的典型变革内容包括：1）投资于训练与发展活动，让工作人员获得新的技术与能力；2）将工作人员社会化，融入组织文化，使其学习到有助于提升组织绩效的新常规；3）改革组织的规范与价值，重视融合组织自身文化的多
样化员工，激发创新精神；4）持续改进对多样化的员工所施工的晋升与奖励系统；5）对高层管理团队进行变革，改善组织学习与决策制定。
第四章 公共领导
4.1公共领导概述
领导的含义可界定为：领导是领导者在一定环境下，为确定和实现既定目标，对被领导者进行统御和指引的行为过程，它包含了领导、被领导者和环境三个基本要素。
1.公共领导的含义
公共领导是指公共组织的领导者在一定的环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
（1） 公共领导是一个社会组织系统
（2） 公共领导是一个动态的行为过程。
（3） 公共领导是公共领导者与被领导者之间的积极互动过程。
（4） 公共领导是权威和公共认可的关系。
（5） 对公共领导的绩效评估存在着较大的困难。
2.公共领导的特点
（1） 公共领导者赖以发挥其领导作用的组织依托是公共组织或公共部门。
（2） 公共领导职权的公共性、服务性。
（3）决策的“公断性”。
（4）公共领导的价值取向是公共利益。
3.公共领导的作用
具体来说，公共领导的作用主要表现为：
（1） 导向、统领的作用
（2） 影响、表率的作用。
（3） 协调、沟通的作用。
（4） 迎接挑战，引发变革的作用。
1.特质理论
以区分领导者与一般人的不同特征，并以此来解释他们成为领导者的真正原因的理论，就称为特质理论。
2.行为理论
这种理论认为，真正决定一个人成为领导者的因素是他的行为，只有那些行为上表现出既关心工作又关心个人的领导者才是最有效的，同时认为领导行为是可以通过后天的培养和锻炼得到的。
3.权变理论
领导行为效果的好坏，不仅取决于领导者个人的素质和能力，而且取决于诸多的客观因
素，如被领导者的特征、领导的环境等。用一个公式表示就是：领导=ｆ（领导者、被领导者、环境）
1.领导魅力理论
领导魅力理论是指当下属发现领导者的某些作为时，他们自然会把这些作为归因于领导者的伟大或杰出的领导能力。
2.交易型和变革型领导理论
在变革型领导中，领导帮助员工开阔眼界，鼓励下属为了组织的利益而超越个人的利益，激活他们对更高秩序的需要；而下属也对领导感到信任、羡慕、忠诚和尊敬，对任务目标充满期望和热情。而在交易型领导中，领导的影响力主要来自领导能够使部署相信贡献和报偿是公平的、合理的，而部署对领导的顺服和忠诚也是建立在交换互惠的基础上的，但不可能产生对任务目标的热情和支持。
4.2公共领导体制
体制是指国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。
公共领导体制是指公共组织中领导职能、领导权力和领导责任的配置制度、方法及其运行机制。
1.领导结构
2.领导的层次与跨度
3.领导机构中各部门之间的职责与权限划分
4.领导干部的管理制度
1.领导职能相互混淆
2.领导权力过于集中
3.领导权力的约束滞后
4.公共组织机构高度膨胀
5.用人制度缺乏活力
1.完善领导职能分工，理顺各种关系
（1）实行党政分开，改善和加强党的领导。
（2）要完善党委、人大、政府三个不同机构的关系。
（3）按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系。
2.在保证政令统一的前提下，适当下放权力
3.改革组织人事制度，增强党和国家的活力
4. 继续推进机构改革，合理设置机构，克服机构臃肿
5.加强权力制约与监督 4.3公共领导方法
领导方法是指领导者配置资源、沟通和协调关系、统筹安排时间、统御和激励下属的各种
手段与途径。
领导方法具有以下特征：
（1） 领导方法的目的性。
（2） 领导方法存在正确与错误、有效与无效之分。
（3） 领导方法的多层次性
（4） 领导方法的具体相关性
（5） 领导方法存在动态变异性
1.领导协调的含义
领导协调是指公共部门领导者为了实现既定目标，通过调配、协调政府与社会之间、政府不同组织之间、政府各部门之间、公务员之间、政府不同职能之间等可能产生的阻碍公共事务的处理和社会和谐发展的因素，使社会和组织保持一种平衡状态以实现预定目标，发挥整体最大功效的过程。
2.领导协调的特点
（1）平等性
（2）互利性
（3）结果不确定性
1.领导协调的内容
（1）领导工作关系协调
领导的工作关系协调主要指领导者对在履行公共领导职能、实现其领导目标的过程中与组织内外相关的人与事在时间与空间上产生的工作关系的协调。
（2）领导人际关系协调
领导人际关系协调，是以领导活动中涉及的以人际关系为对象和内容的协调。
2.领导协调的原则
要做到有效协调，必须遵循以下原则：
（1） 以人为本
（2） 客观公正
（3） 注重整体
（4） 求同存异
（5） 互惠双赢
（6） 灵活机动
1.领导沟通的含义
沟通，是为了一个设定的目标，把信息、思想和情感在个人或群体间传递，以取得理解、信任的过程。
领导沟通，即领导者为实现其目标，通过一定的领导组织和领导手段实现与组织内外的追
随者、被领导者进行信息、思想和情感的传递与互动，以保证公共利益和目标有效协调和实现的过程。
2.领导沟通的作用
具体来说，主要有以下三个方面：
（1） 沟通时科学决策的前提
（2） 统一思想，提高绩效
（3） 沟通可以改善人际关系，鼓舞士气，增强组织的凝聚力。
1.选择合理的沟通渠道
（1）正式渠道
它是组织结构，层次及不同部门之间，上下级之间明文规定的信息与内容传递的路径。
（2）非正式渠道
它是在非正式组织范围内或非正式场合进行的沟通。
2.选择合理的沟通模式，构建信息沟通网络
沟通网络的五种模式：（1）链式沟通（2）轮式沟通（3）全通道沟通（4）环式沟通（5）Y式沟通。
3.选择有效的沟通形式
（1）口头形式
（2）书面形式
（3）非语言形式
（4）电子媒介形式
增强领导沟通的方法：
1. 构建畅通的沟通网络
2. 树立主动沟通的意识
3. 创造有利的沟通环境
4. 要完善民主监督机制，在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，进一步增强
民主监督的实效。
5. 注意沟通与信息技术的关系
激励就是运用各种刺激手段，唤起人的需求，激发人的动机，使人处于亢奋状态的过程。
有效的激励应该遵循以下基本原则：
1. 物质激励和精神激励相结合原则
2. 正激励和负激励结合原则
3. 按需激励原则
4. 差别激励原则
5. 公正原则
1.物质激励
2.参与激励
3.目标激励
4.情感激励
5.需要激励
6.榜样激励
7.荣誉激励
8.信息激励
9.赏识激励 4.4领导能力
领导能力，就是领导者的个人素质、思维方式、实践经验、对领导方法的把握程度等影响具体公共领导活动效果的个性心理特性的总和
发挥领导能力需要有这样几个方面的基本条件：
1. 领导能力的发挥，必须在一定的环境和组织结构中进行。
2. 发挥领导能力，需要领导者明确组织的目标、责任与价值。
3. 发挥领导能力，离不开领导者的基本素养。
公共领导创新：就是公共部门为适应公共管理与环境的需要，与时俱进地转变观念与职能，探索新的方法与途径，形成新的组织结构，业务流程和规范，全面提高公共领导效率，更好地履行政府职责的实践过程。
领导的创新能力主要体现在五个方面：1.广阔的知识面；2.敏锐的问题意识；3.全新的思想观念4.良好的精神状态；5.敢于承担风险的胆识
1.战略思维，作为一种着眼于全局和长远来观察、思考和处理问题的科学思维方式和领导艺术。
2.领导战略思维能力的内容
（1）战略洞察力和战略判断力
（2）战略分析力与战略综合力
（3）战略预见力和战略创新力
（4）战略统筹力和战略决断力
3.领导战略思维能力的培养
1.领导执政能力发挥的重要性
领导执政能力：领导通过执掌权力，管理公共事务的能力。
2.制约领导执政能力发挥的因素
领导的执政能力与三个因素有关：（1）政府所具有的强制力；（2）政府存在的合法性；（3）政府合法性的来源
3.领导执政能力所包含的内容
领导方式，是在特定环境中领导者采用的作用于被领导者的行为方式，具有策略性和指向性。
领导方式大体上有三种类型：
1. 集权型领导方式
2. 民主型领导方式
3. 放任型领导方式
管理学家菲德勒的权变理论，该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者特点的变化和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示：
E=f（L,F,S）式中：E—领导的有效性；L—领导者；F—被领导者；S—环境；f—函数关系。即领导工作受到领导者所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者特征和环境的函数。
第5章 公共政策
5.1公共政策概述
公共政策的含义和范畴界定如下：
第一，公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益
需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略。
第二，公共政策的主体是决策者，一方面，除了具体的决策个人外，还包括具体决策机构；
另一方面，除了政策制定层面的决策者外，还包括政策沟通、政策执行等过程中的次级决策主体。
第三，公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群众）。
第四，公共政策的范围，从横向上划分，主要包括经济政策、财政税收政策、环境政策、
教育政策、健康与福利政策、刑事司法政策等；从纵向上看，不同层级的决策主体的权限范围决定了相应决策的范围。
第五，公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导者或代表的国家、社会或共同体的
利益最大化。
第六，公共政策的核心是一种选择。
依据提供公共物品和公共服务过程中政府介入的高低，将公共政策工具分为自愿性、强制性和混合性三种类型。
1. 自愿性工具
自愿性工具以不受或很少受政府影响为主要特征，期望中的任务完成是在自愿基础上进行的。自愿性政策工具包括：家庭与社区、志愿性组织和市场。
2. 强制性工具
强制性政策工具也被称为直接工具，强制或直接地作用于目标个人或组织，后者在响应措施时只有很小的或没有自由裁量的余地。强制性政策工具包括：规制、公共企业和直
接提供。
3. 混合性工具
混合性政策工具兼有自愿性工具和强制性工具的特征，混合性工具在允许政府将最终决定权留给私人部门的同时，可以不同程度地介入非政府部门的决策形成过程。
混合性政策工具包括：信息与劝诫、补贴、产权拍卖、征税和用户收费。
公共政策的研究主线主要包括以下三个方面：
1. 制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制
2. 公共政策的过程与程序
3. 公共政策的内容与输出
5.2公共政策过程
公共政策问题
泛指实际状态与社会期望之间的差距
公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门表达，同时该问题又在特定政府权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。
政策问题具有选择性、动态性和时效性。
公共政策议程是由一定的政策行为主体提出并促进其最后确定，这一过程就是政策议程的建立过程。
公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。
1．确立政策目标
2.政策方案拟订、评估与抉择
3.政策合法化
内部沟通是决策系统内部的与决策相关的信息传播和交流，即组织内部通过各种现代信息载体和通信工具以制度化的沟通渠道实现信息的传播与交流。
外部沟通是决策系统内部与外部环境之间直接的或通过媒介间接进行的信息传播与交流。
1.政府与公众之间政策沟通的途径
沟通的信息流向，公众与政府间的政策沟通可分为如下三种类型：
（1） 政策发布和信息分开
（2） 政策反馈和信息反馈
（3） 双向互动的政策沟通和政府回应机制
2.政府与公众之间政策沟通的障碍
（1）沟通的技术障碍
（2）沟通的心里障碍
（3）沟通渠道的阻塞
“自上而下”途径：这一途径以“有限行政”为基础，以政策制定者为中心，认为政策执行是下层行政人员遵循既定政策方案与原则，完成政策的具体指令的过程。
“自下而上”途径：这一途径从确认执行网络组织成员的目标、战略、行动的差异及其联系出发，抛弃“自上而下”途径对政策制定与执行之间因果关系的预设，认为政策成败的关键是参与执行的组织及其成员的适当选择、协调与互动。
1.公共政策执行失控
公共政策执行失控主要表现为：（1）政策敷衍。（2）政策附加或阻截。（3）政策抵制。（4）政策扭曲。
2.公共政策执行失控的矫正
矫正公共政策执行失控的措施主要有：（1）加强公共政策执行体系的组织建设。（2）提高公共政策执行者的素质。（3）强化对公共政策执行体系的监控。（4）促进公共政策执行的法治化和民主化建设。
公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估和价值判断的活动。
—价值理性与工具理性的选择
1.关注政策效益与效果：以工具理性为主的政策评估。
2.关注政策价值效应，以价值理性为主的政策评估。
5.3公共政策分析
公共政策分析：公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。
1.对政策内容的研究
2.对决策过程的研究
3.对决策输出的研究
4.对政策的评估
5.对决策信息的研究
6.对决策过程倡导的研究
7.对政策倡导的研究
1.线性规划
2.排队论
3.马尔可夫预测法
4.成本—效益分析
1.动态规划
2.决策树
3.灵敏度分析
5.4公共政策发展
“公共性”是现代公共政策首要的规范性价值取向，从根本上说，制定和执行公共政策旨在整合和优化社会资源配置以实现、增进和维护公共利益。
公共政策的合法性可体现为两个方面：一是形式上的合法性，即和法律性，二是实质上的合法性，即政治学意义上的合法性—公共政策得到公众出自内心的认可和接受。
公共政策的发展应当体现有效性。这就意味着，公共政策规划、制定额发展在满足公共性和合法性要求的基础上，还必须实现有效性—正确合理的公共政策能够得到及时、完全和有效的执行，能真正实现政策目标。
1.学科渊源
2.公共政策在公共管理中的功能与地位
从根本上说，公共政策的发展在现代公共管理中应主要地发挥一下几方面功能：
（1） 公共政策的行为引导功能
（2） 公共政策的利益协调与分配功能
（3） 公共政策的调控和规制功能
1.实现公共管理的价值导向
公共政策发展的价值导向首先建立在对政策的价值分析的基础之上。在对具体政策的价值分析的基础之上，实现公共政策价值观的整合。
2.构建公共管理稳定的运行平台
（1）公共决策是公共管理的起点
（2）公共决策贯穿公共管理过程的始终
（3）公共决策是公共管理履行各项功能的基础
（4）从根本上说，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，即在人类的社会性和生物性的生产和再生产的过程中，人们对于所需资源的获取、生产、分配或交换会在不同范围和层面产生冲突和矛盾，需要必要和适当的公共政策对之进行规制和调节，从而实现对社会资源配置的整合和优化。
第6章 公共人力资源管理
6.1人力资源管理的基本理论
人力资源：是指在一定区域内德人口总体所具有的劳动能力的总和，或者是具有智力劳动和体力劳动的能力的人们的总和。
1.生物性
2.能动性
3.时效性
4.智力性
5.再生性
6.社会性
传统人事管理与现代人力资源管理的基础差别如下：
1. 关于人性的假定不同
传统的人事管理以物为中心，把人看作是一种成本，管理的主要任务就是如何可能减少人工成本。现代人力资源管理视人为最核心的资本。
2. 工作的性质不同
传统的人事管理基本上属行政事务性的工作，人事部门扮演的是控制人工成本的“成本中心”的角色。
3. 管理内容不同
传统的人事管理主要存在于雇用关系从发生到结束的运动过程。人力资源管理不仅涵盖了传统人事管理的这些基本内容，而且纵深发展，大大拓宽了原有人事管理的内容，形成全方位的管理。
4. 管理部门的地位不同
传统人事管理把人事部门视作非生产、非效益部门，地位较低，且从事管理的人员进步不了决策层。而现代人力资源管理部门已经成长为除了落实具体人事事务之外，还负责协调管理系统、提供决策预案的拥有咨询专业技术的中枢性机构，且人力资源管理者不仅进入高层领导。
5.管理方式和手段的不同
传统的人事管理强调标准化式的管理，管理手段较为刚性，主要运用行政命令的办法。而人力资源管理强调管理的人性化，理解员工的需要，采取柔性的、参与式的民主管理，注重人文关怀。
6.2公共人力资源管理的主要内容
职务分析：是指对某特定的职务作出明确规定，并确定完成这一职务需要有什么样的行为的过程。
（1）目标选择与组织
（2）制定职务分析的计划和方案
（3）信息的收集和分析
（4）结果表达
（5）结果的运用
1.工作实践法
2.观察法
3.访谈法
4.问卷法
5.典型事例法
6.工作日志法
7.定量分析方法
1.组织的用人策略
2.招聘人员的选择
3.真是工作预览
4.招聘的一般程序
5.招聘的一般程序
1.内部招聘
内部招聘又叫内部选拔，就是从组织内部选拔合适的人才来补充空缺的或新增的职位，它包括晋升、职务调动和岗位轮换等。
2.外部招聘
外部招聘是从组织外部招聘德才兼备的能人
1.求职申请表的筛选
2.测试
3.面试
4.对求职者的背景调查
培训需求分析就是对组织的未来发展、任务的内容以及人员个人情况进行分析，来发现培训需求。它包括三个方面：第一，组织层面的分析。第二，任务层面的分析。第三，个人
层面的分析。
第一，组织借助培训和教育的功能，使组织成为“学习型组织”，给人员培训与开发带来了革命性变化，意义非常深远；第二，培训呈现高科技和高投入趋势；第三，培训日益走向社会化；第四，培训向纵深发展，如组织文化培训、团队精神等；第五，培训质量成为培训的生命力。
绩效评估就是运用综合的指标体系对人员履行岗位职责所产生的工作业绩、工作能力、工作态度进行考察、测定和评价的过程。绩效评估具有以下功能：第一，控制功能；第二，激励功能；第三，开发功能；第四，沟通功能。
有效的考核系统应该满足五个方面的要求：第一，敏感性；第二，可靠性；第三，准确性；第四，可接受性；第五，实用性。
1.排序法
2.量表法
3.关键事件法
4.行为对照表法
5.行为锚定评价法
6.目标管理评估法
7.360度评估法
1.实施绩效评估过程中的职责分工
2.考评者的选择
3.培训考评者
4.评估时间的确定
5.绩效面谈
1.公平性
2.竞争性
3.激励性
4.经济性
5.合法性
决定薪酬水平高低的因素可以分为外在和内在两大类
广义的薪酬可以分为经济性薪酬和非经济性薪酬。经济性薪酬主要是组织提供的工资、奖金、津贴、福利等，非经济性薪酬是指工作本身和工作环境所提供的各种条件。
1.付酬原则与策略的确定
2.职务分析
3.职务评价
4.薪酬率设计—是指组织结构中各项职位的相对价值及其对应的实付薪酬间的一种关系。
5.外部薪酬状况调查及数据分析
6.薪酬分级和定薪
7.薪酬制度的执行、控制与调整
6.3公共人力资源管理制度
公共人力资源管理制度：是指公共人力资源的使用过程中，各有关组织的权力配置原则和关系模式，以及作为权力配置载体的组织制度和组织机构。
1.根据公共人事管理权归属的不同
（1）集权型
（2）分权型
（3）“人治”式
（4）“法治”式
2.根据公共人事管理的用人原则和方式的不同
（1）官僚型的人事管理制度
（2）贵族型的人事管理制度
（3）民主型的人事管理制度
1.政治回应
这是指政府能够积极反映并回答通过民选政务类公务员表达出来的公民意志
2.组织效率
这表现为在管理过程中产出与投入比率力图达到最大化的期望。
3.个人权利
这表明的是公共雇员作为广义的公民，其个人权利应受法律保护，免受政府当局侵害。
4.社会公平
它是指这样的一种信念：公民个人基于先前的牺牲和社会歧视等原因，应在公共职位选择录用和晋升中享有法定的优待或者优先权，使其免受在公平竞争公共职位的过程中受到损害。
主要特点有：严格区分政务官与事务官
1. 强调政治中立
2. 公开考试，择优录用
3. 实行“功绩晋升制”
4. 强调官风官纪和职业道德
1.公务员的范围
2.公务员的义务和权力
3.职务与级别
4.录用
5.考核
6.职务任免
7.奖惩
8.培训
9.交流与回避
10.工资福利保险
11.辞职辞退
12.退休
13.职位聘任
1.实行弹性化的任用制度
2.放松规制
3.实行谈判工资制
4.推行绩效管理和绩效工资
5.改革僵化的职位分类制度和职业发展路线
6.注重人力资源开发
7.下放人事管理权力
第一，没有进行整体性的人力资源管理体系的构建，头痛医头，脚痛医脚，导致人力资源管理工作支离破碎，难以发挥其在组织管理中的系统整合和提升效能的功能。
第二，人力资源管理的基础工作薄弱，难以进行规范化合科学化管理，进而阻碍了管理的深化变革。
第三，没有形成以绩效为本的现代人力资源管理理念。
第四，重使用轻开发的传统用人观念仍然存在。
第五，人事管理权力过于集中，管人与管事相脱节，用人单位缺乏调节和激励员工行为的必要手段。
第六，业务部门缺乏人力资源管理的技能。
1.把先进的管理理念引入公共部门，变传统的人事管理为现代意义的人力资源管理。
2.从管理的基础工作抓起，整体配套，系统推进
3.下放人事管理权力
4.有选择地借鉴企业和市场化方法，改造公共人力资源管理
5.树立以绩效为导向的管理理念
6.实施立足于能力和素质的人力资源开发
7.培育公共伦理，弥补硬性管理之不足
第7章 公共预算管理
7.1公共预算概述
公共预算是指经法定程序批准的政府年度财政收支计划，以及政府的资金筹集、使用计划及相关的一系列制度等。
1.计划：是指确定组织目标、测算实现这些组织目标所需要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源的一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题。
2.管理：是指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题。
3.控制：是指为了确保有效实施特定的工作任务而进行的对具体的人、财、物的控制。
4.优先性排序
5.预算问责
公共预算有三个要素：资源申请、资源分配和资源保护
7.2地方政府的预算管理
预算编制：是公共预算过程的第一步，是指各支出部门在财政部门的指导下进行收入支出预测，编制本部门预算的过程。
从实践来看，政府预算支出由三个主要的部分组成：人员支出、公用支出和项目支出，每一部分支出采用不同的方法编制。
1.人员支出和公用支出
定员是指根据行政事业单位的工作性质和业务量确定的机构人员的编制数，定额是指各部门履行职能 基本支出=支出定额×定员
2.项目支出
指的是除了日常工作需要和经常发生的维护费用以外的公共项目支出
7.2.4“两上两下”预算过程
“两上两下”的具体过程如下：
“一上”：支出部门在收到财政部门的年度预算编制通知之后，对部门下一年度的支出进行测算，然后报送财政部门
“一下”：财政部门收到各个部门的预算后，由职能处室对各个部门的预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门
“二上”：各个部门在财政部门下达的控制数内重新编制本部门的预算，然后报送财政部门
“二上”：支出部门根据财政下达的控制数和审查意见重新修改预算，然后上报给财政部门
“二下”：人大通过预算后，由财政部门批复给各个部门，开始预算执行
预算执行是实现预算收入支出平衡和监督过程的总称，主要包括预算收入执行、预算支出执行和预算变更。
在预算执行过程中，地方政府通常遵循以下几个原则：
（1）依法组织收入
（2）合理调度预算支出
（3）确保预算收支平衡
（4）加强预算监督
1.省政府是省级预算执行的组织领导机关，负责组织省级预算的执行
预算处
国库处
各职能处室
监督处
政府采购办公室
财政支付中心
2.财政部门的大部分预算执行的职能集中在支出上，另外还包括收入征收
3.各支出部门是具体的用款单位
财政部门在预算拨款时需遵循以下三个原则：
（1）按照预算拨款
（2）按照规定的预算级次和程序拨款
（3）按照进度拨款
预算调整：是指经人民代表大会批准的预算，在执行中因特殊原因需要增加支出或减少收入，变更原来批准预算的过程
预算追加：是指县级以上地方政府财政部门在预算执行中，对原批复的部门、单位预算在收支平衡的基础上做出的增加预算支出的行为
政府决算：是指经法定程序批准的年度政府预算执行结果的会计报告，是政府年度内预算收入和支出的最终结构，也是国家经济活动在财政上的集中体现。
1.国家财政部要拟定和下达政府决算的编制方法
2.组织年终收支清理工作
3.做好财政总决算的年终结算
4.财政部门要修正和颁发决算表格
我们可以从如下方面认识人大审查与监督政府预算的基本特征
1.目前我国地方人民代表大会的预算审查与监督工作有如下主要侧重点：
（1）以部门预算为基础开展预算审查监督，而不是以预算支出的功能来进行审批。
（2）加强人大预算监督立法，各地纷纷出台各自的预算审查监督条例，依法进行审查监督。
（3加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强工作委员会的专业技术力量
（4）确立人大审查政府预算的基本程序，即包括初审和大会审两个主要阶段。积极探索改进和加强人大预算监督的方式和方法
（5）重视初审。虽然大会审直接影响到代表的投票，因而更具有决定性，但是事实上，初审比大会审更重要
2.在实践中一些地方开展了一系列创新，加强预算工作委员会的工作力度，激活人大代表的作用
3.虽然上述举措取得了一定的成效，但是我国立法机构的预算审查监督权仍然有待进一步明确和细化，具体表现在：
（1）人大初审的权力与责任定位不明确
（2）预算修正尚未落实
（3）对预算调整进行审查的权力不明确
（4）收入权也没有落实
第8章 政务信息资源管理
8.1政务信息资源管理概述
狭义的信息资源仅指记录在载体上的信息内容，是指限于信息本身的文献资源或数据资源，或者说各种媒介和形式的信息集合。
广义的信息资源是与信息内容产生、利用相关的一切资源，包括信息相关的人员、设备、技术、资金和信息资源管理体制等各种要素的总称。
政务信息资源是指公共管理活动所涉及的、对公共管理活动产生影响作用的信息资源的集合。
1.信息资源管理的含义
信息资源管理的含义可概括为：信息资源管理是一种系统地管理思想和方法，是一种基于信息技术的、为满足信息需求而实施的集约化管理活动，包括对信息活动要素的规划、组织、控制和协调，以实现资源的最佳配置和提高信息资源的开发利用水平。
2.信息资源管理的层次
信息资源管理包括微观、中观和宏观三个管理层次
微观信息资源管理是最基层的信息资源管理
中观信息资源管理是介于宏观和微观之间的一个管理层次，具有承上启下的功能和明显的地区性、行业性特点。中观管理体现的是系统管理。
宏观信息资源管理是一种战略管理，宏观管理体现的是产业管理。
3.信息资源管理的要素
信息资源管理包括了架构、组织。环境、服务、技术等五大要素。
（1）信息资源管理的架构。
（2）信息资源管理的组织。
（3）信息资源管理环境。
（4）信息资源管理的服务。
（5）信息资源管理技术。
1.政务信息资源管理的含义
政务信息资源管理：是公共部门为了实现特定的目标，以现代信息技术为手段，对政务信息进行采集、加工、存储、交换共享、开发利用和服务，对信息活动各要素进行规划、预算、组织、协调、指导、培训和控制，以实现政务信息资源的合理配置，有效地满足公共部门自身和社会信息需求的活动过程。
政务信息资源管理的这一含义包括了以下几个方面：
（1）管理覆盖着政务信息资源开发和利用等环节和全过程。
（2）政务信息资源内容是政务信息资源管理的核心对象。
（3）政务信息资源管理是一种集成性和综合性的管理。
2.政务信息资源管理的目标
政务信息资源管理目标包括以下四个 ：
（1）实现政务信息资源的科学管理，这是政务信息资源管理的基础性目标；
（2）提高政务信息资源开发利用的能力，这是政务信息资源管理的根本性目标；
（3）最大限度地降低公共部门信息活动的费用，这是政务信息资源管理的直接目标；
（4）促进公共管理正常运转、经济良性运行和社会和谐发展，这是政务信息资源管理
的终极性目标。
1.政务信息资源管理的产生
2.政务信息资源管理的发展阶段
（1）从20世纪40年代中期至70年代中期，是政务信息资源管理的萌芽阶段。
（2）从20世纪70年代中期至80年代末期，是政务信息资源管理的形成阶段。
（3）从20世纪90年代开始，政务信息资源管理进入成熟发展阶段。
1.内容视角
2.技术视角
3.经济视角
4.人文视角
1.标准的分类与分级
标准化的含义是：在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性食物的概念通过制定、发布和实施标准来达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。
常见的标准分类方法包括层次分类法、性质分类法和对象分类法二种。
2.政务信息资源管理标准化内容
政务信息资源管理标准化的内容十分丰富，大体上可分为标准化技术、标准化设施、标准化术语和标准化管理过程等四个部分。
3.政务信息资源管理标准化的方法
政务信息资源管理标准化方法主要包括：简化法、统一法、组合法、综合法和程序化法。
政务信息资源管理基础标准：是指那些决定信息系统质量的，因而也是进行信息资源看见爱发利用的最基本的标准。
1.数据元素标准
2.信息分类编码标准
3.用户试图标准
4.概念数据库标准
5.逻辑数据库标准
8.2政务信息资源管理的内容
1.政务信息资源宏观管理职能
政务信息资源宏观管理职能主要包括统筹规划职能、组织协调职能、业务指导职能和监督控制职能。
2.政务信息资源微观管理职能
政务信息资源微观管理职能主要是指各公共部门内部管理机构对本部门政务信息资源实施具体管理和开发利用工作的职能。
政务信息资源管理人员：是指政务信息资源管理部门从事政务信息资源管理规划、信息系
统研发与管理、信息系统运行与维护、信息资源管理具体业务工作等活动的政务信息资源管理专业人员，主要包括（信息技术专业人才）（信息管理专业人才）
政务信息资源采集：是指各政务部门在各自的职责范围内根据政务信息用户的需求，从有关信息源或载体内对各种形态的信息选择、采出、提取并加以聚合和集中的过程。
1.政务信息采集的准备阶段
2.政务信息采集的实施阶段
3.政务信息采集的评估阶段
1.政务信息资源采集的渠道
政务信息资源采集的渠道包括：（1）行文渠道（2）媒体渠道（3）机构性渠道（4）制度性渠道（5）公共部门交流渠道（6）个人渠道
2.政务信息采集的方法
政务信息采集有以下几种基本方法：（1）观察法（2）调查法（3）阅读法（4）检索法（5）交换、索取法（6）与会法
政务信息存储：是指将加工处理后的政务信息资源按照一定的规定记录在相应的信息载体上，并按照一定的特征和内容性质将其组织成系统化的检索体系的过程。
政务信息存储包括两层含义：一是将加工后的政务信息，按照一定规则，记录在相应的信息载体上；二是将这些信息载体，按照一定的特征和内容性质组成系统有序的、可供自己或他人检索的集合体。
数据仓库：是对来自于异地、异构的数据源和各种数据库的数据经加工后再一种被称为数据仓库的存储地存储、提取和维护的一种存储方式。
1.政务信息资源库构建的目标
政务信息资源库构建的目标是：
（1）有利于实现政务信息公开和面向社会服务的原则，提高社会服务质量；
（2）有利于提高公共管理能力、回应社会需求的能力，做到科学、高效的宏观管理和决策；
（3）有利于对社会及时发布大量有价值的政务信息，引导企业自主走向市场，对经济发展和社会进步进行引导，减少盲目性。
2.政务信息资源库的构建
需采取的具体措施包括以下方面：
（1）健全和完善政务信息资源管理的统一标准和规范，打破部门分割。条块分割的管理体制
(2)遵循由易到难、分步实施的原则，建立具有适应能力的政务处理系统，实现公共部门与企业、公众的互动式交流与服务，实现公共部门业务的重组和优化，建立集成系统以及方便使用的技术体系。
（3）加强对政务信息资源库的系统运行规范管理，包括建立和完善运行规范来管理和控制信息系统的运作。
（4）建立高效、可操作的政务信息资源质量评价体系，特别是要注重可操作性和内容实用性评价。
政务信息资源分级：是指根据政务信息资源的不同性质来确定政务信息资源公开与保密的级别。
1.社会公开类政务信息资源
2.部门共享类政务信息资源
3.依法专用类政务信息资源
1.合法性原则
合法性原则是指政务信息公开必须是依法公开，包括政务信息公开的范围、内容、程序和途径等，都必须有法可依、有章可循。
2.及时性原则
政务信息公开作为公共管理活动的一个有机组成部分，也要求做到及时、迅速。
3.真实性原则
这一原则指得是公开的政务信息必须是真实、可靠的，而不是虚假的或错误的政务信息。
4.利益平衡原则
利益平衡原则指的是实施政务信息公开时不得侵犯包括个人隐私、商业秘密等其他个人或组织的合法权益，以及国家秘密和社会公共利益，有效处理公开与保护的关系。
5.不收费原则
政务信息资源作为社会公共资源，它的公开，一般不收取费用。
6.责任原则
公开政务信息是公共部门的一种责任。
1.政务信息公开制度的主要内容
2.政务信息公开的措施
政务信息资源交换共享：是指一个部门为其他部门履行公共管理职能的需要而提供政务信息资源，以及为履行公共管理职能的需要从其他部门获取政务信息资源的行为。
1.编制政务信息资源交换共享目录体系
2.健全与完善政务信息资源交换共享标准规范
3.健全与完善政务信息资源交换共享管理制度
4.加强政务信息资源共享交换平台和共享库的建设
8.3政务信息资源开发利用
1.政务信息资源开发的含义
狭义的政务信息资源开发：是与狭义的政务信息资源概念相联系，仅仅是指对政务信息内容资源的开发。
广义的政务信息资源开发：是与广义的政务信息资源概念相联系，不仅包括了狭义的政务
信息资源开发的一切相关内容和含义，还包括了信息技术研究、信息系统建设、信息设备制造及信息机构和管理体制的建立、信息规则设定、信息环境维护、信息人员培养等活动。
2.政务信息资源本体开发和应用开发
3.政务信息资源开发评价
1.政务信息资源利用的含义
政务信息资源利用：是公共部门、企业、其他社会组织和个人有意识地利用政务信息资源实现自身的需求、解决各自问题的过程。
2.政务信息资源开发与利用的关系
1.机制框架
2.经济框架
3.建设工程框架
4.建设内容框架
1.推行市场化的政策取向
2.以先进的信息技术为依托，科学开发政务信息资源
3.重点建设数据库资源，促进网络信息资源的开发
4.完善政务信息政策法规，为政务信息资源开发创造了良好环境
5.重视信息人才开发和培养
1.中国政务信息资源开发利用现状
2.我国政务信息资源开发利用战略
（1）完善有关政务信息资源开发利用政策法规
（2）完善管理体制，建立政务信息资源管理机构
（3）重视政务信息内容的完善和服务
（4）进一步改进政务信息资源基础建设
（5）强化政务信息资源的标准化建设
（6）重视人才的开发利用
归纳起来，我国政务信息资源管理法制化建设存在的问题主要有：
第一，分散性，我国还没有一部专门针对政务信息资源管理的统一法典。
第二，不配套性
第三，间接性
第四，模糊性
1.确定信息资源法是一个独立的法律部门
2.政务信息资源管理法制建设的内容框架
（1）政务信息资源管理法律制度
（2）政务信息机构组织管理法律制度
（3）政务信息安全、保密法律制度
（4）国际信息合作与交流法律制度
第9章 公共危机管理
9.1公共危机管理概述
1.突发事件的含义
突发事件：是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全和社会秩序的紧急事件。
2.公共危机的含义
公共危机的含义是：公共危机是一种突然发生的紧急事件或者非常态的社会情境，是指因不可抗力或突然发生的重大自然灾害事件、公共卫生事件、事故灾难事件和社会安全事件等引发的、给社会正常的生产与生活秩序以及人们的生命财产安全带来严重威胁的紧急事件或者紧急状态。
公共危机一般具有以下四个特征：
1.突发性和紧急性
2.高度不确定性
3.影响的社会性
4.决策的非程序化
公共危机管理：是指公共管理主体为避免或减少公共危机所造成的损害而实施的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、应急处理、评估、恢复等行为的总称。目的 是为了提高危机发生的遇见能力、危机发生后的救治能力以及事后的恢复能力。
公共危机管理组织结构：是公共危机管理体系组成机构之间的职责划分及其相互关系。
1.建立公共危机管理的统一指挥体制
统一指挥体制具有不同的形式：
第一，设置领导机构、总体协调机构。
第二，建立分类管理公共危机的专业机构。
2.建立分级响应和属地管理相结合的体制
3.建立健全危机管理联动协同体制
公共危机管理过程表现为预防、准备、响应和恢复四个阶段，不同的阶段具有不同的危机管理职能。
公共危机管理过程可以划分为（危机预警及准备）（识别危机）（隔离危机）（管理危机）（善后处理）。
1.决策系统
2.综合协调系统
3.执行系统
4.辅助系统
5.信息、参谋咨询系统
1.危机爆发前的活动
主要是负责协助组织对危机情境进行预期，并在危机发生前即将危机消弭于无形。
2.危机发生时的活动及设备
主要给危机管理小组提供相关的支持，如中药讯息及资源等的提供。
3.危机后的活动
对组织的执行绩效工作进行评估，并将评估结果作为危机管理过程修正的参考。
9.2公共危机管理机制
公共危机预警：是指公共危机管理主体根据有关危机现象过去和现在的数据、情报和资料，运用逻辑推理和科学预测的方法、技术，对某些危机现象出现的约束性条件、未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断，并发生确切的警示信号或信息，使公共部门和公众提前了解危机发展的状态，以便及时采取应对策略，防止或消除不利后果的一系列活动。
1.信息收集与分析
2.公共危机预报
3.危机监测
4.信息发布与媒体管理
5.信息沟通
1.公共危机预警的监测系统
（1）信息收集子系统
（2）信息加工子系统
（3）决策子系统
（4）警报子系统
2.公共危机预警的咨询系统
3.公共危机预警的组织网络
4.完善的法规体系
1.公共危机管理决策是要在有限的信息、资源和时间条件下寻求满意的处理方案。
2.在常态决策过程中，决策目标的设定、决策方案的拟订、决策方案的评估与抉择等，不只是直接决策者单独的行为，而是需要相关领域的专家、不同的利益群体、传媒和公众的广泛参与，需要较长时间的反复讨论、磋商、论证
3.在危机状态下，政策的合法化主要是通过已有法律实现授权，即通过事先制定的法律明确规定在危机状态下决策机关及其首脑的决策权限。
1.中枢决断系统
中枢决断系统是指按照一个国家或地区的有关法律，在出现危机状态下，拥有做出最终决定的权力并承担相应责任的特定个人和政府机构。
2.参谋咨询系统
3.协调系统
1.公共危机管理资源的整合机制
2.公共财政预算与支付制度
3.公共危机管理的监督与审计
公共危机管理的控制是指公共危机管理者通过监督、监察等行为，保证危机应对活动按照危机应对计划进行，实现危机管理目标，并不断纠正各种偏差的活动过程。
1.公共危机的开始阶段
（1）迅速成立危机处理小组是危机处理的首要任务。
（2）搜集危机信息，着手危机调查。
（3）制定危机处理计划的方案。
2.公共危机的蔓延阶段
（1）危机中止策略。
（2）危机隔离策略。
（3）危机消除策略。
（4）危机利用策略。
9.3公共危机管理法治
1.公共危机管理法制的含义
公共危机管理法治：属于非常态法治，是针对突发事件引起的公共紧急情况制定或认可的处理国家权力之间、国家权力与公民权力之间、公民权力之间的各种社会关系的法律规范和原则的总和。
2.公共危机管理法制的特点
（1）内容和对象上的综合性、边缘性。
（2）适用上的临时性和预备性。
（3）实施过程具有很强的行政紧急性。
（4）立法目的上更强调对权力的保障性。
（5）法律制裁具有更大的严苛性。
1.我国公共危机管理法制的基本原则
（1）法治原则。
（2）应急性原则。
（3）基本权利保障原则。
2.我国公共危机管理法制的具体原则
（1）公共利益原则。
（2）比例原则。
（3）主动性和防范性原则。
（4）积极责任原则。
（5）权益救济原则。
1.范围规制
2.程度规制
3.程序规制
4.目的和条件规制
第一，公共危机的出现意味着一种可以对公民权力加以必要限制的正当的国家紧急权力，而且这种权力比正常权力更具权威性、强制性。
第二，无论是行使紧急权力，还是限制公民权力，最终目的都是为了更好地实现对人权的保障。
第三，我国第四次宪法修正案不仅写进了“紧急状态”条款，同时也写进了“国家尊重和保障人权”条款，这一原则在非常态下仍然适用。
公共危机管理中的公民权力主要包括：
1.不可克减的基本人权
2.知情权
3.监督权
4.紧急救助请求权
5.申请行政复议或提起行政诉讼权
6.补偿和赔偿请求权
第10章 公共管理技术与方法
10.1传统行政方法
行政手段：是指政府公共部门凭借行政权力，依靠从上到下制定、颁布、运用政策、指令、计划的方法，来实现国家对公共事务的领导、组织和管理的目的。
行政手段具有以下特点:
1.权威性
2.强制性
3.垂直性
4.具体性
5.非经济利益性
6.封闭性
1.行政命令方式
2.行政引导方式
3.行政信息方式
4.行政咨询服务方式
法律手段：是指公共部门在公共管理领域内，依照法定职权和程序，把国家法律、法规实施到具体的公共管理活动中，以达到有效而合理的管理目的。
法律手段的特点主要有：
1.权威性2.强制性3.规范性4.稳定性
1.行政决定
2.行政检查
3.行政处置
4.行政强制执行
经济手段是公共管理主体根据客观经济规律，运用价格、信贷、利率、税收、工资、奖惩等经济杠杆和方式，通过调整经济利益关系而实施管理的方法。
经济手段的特点：
1.利益性
2.间接性
3.多样性
思想教育手段：是指依靠宣传、说服、沟通、精神鼓励等方式，激励人们的积极性，使公共管理者和被管理对象自觉自愿地去从事政府公共部门所鼓励的工作或活动，以实现公共管理目标的方法。
思想教育手段的特点：一是潜在性和长期性。二是内在稳定性。三是主动超前性。
1.行为激励方法
（1）目标激励方法；（2）奖惩激励方法；（3）竞争激励方法；（4）反激励方法
2.参与管理方法
3.公共责任方法
10.2当代公共管理新方法
市场化工具指的是：公共部门利用市场这一资源有效配置手段，来达到提供公共物品和公共服务的目的的公共管理方法。
民营化：是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业承包或出售给私人，通过市场的作用，依靠市场的力量来提高生产力，公共服务及垄断行业向私人部门开放。
民营化的方式主要有两种：一是采取向公众出售股份的形式，实现国有企业的撤资；
二是通过特许投标、合同承包，鼓励私人部门提供可市场化的
公共产品或公共服务。
用者付费：就是通过把价格机制引入到公共服务之中，对一些公共服务采取收费的方式。
合同外包：把民事行为中的合同引入公共管理的领域中，它的作出以合同双方当事人协商一致为前提，变过去单方面的强制行为为一种双方合意的行为。
特许经营：是由公共部门授予私人企业经营和管理某项公用事业的权力，通过特许协议明确双方的权力与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一种工具。
凭单制：是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公共服务供给的公共管理方法。
分散决策：就是分权与权力下放的过程，其主要目的是通过政治和执行的分立来赋予执行者更大的自主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自由地与其他组织进行竞争。
管制：是由行政制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。
放松管制:就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选择产品上有更多的自主权。
内部市场：是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生产者和购买者两方，以形成“公对公的竞争”，这样的政府组织内部便产生了“生产者”和“消费者”两个角色，促使内部组织之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。
全面质量管理：就是以质量为中心、以全员参与为基础，通过让顾客满意和本组织所有成员及社会受益而达到长期成功的管理途径。
为了实现全面质量管理，许多管理者采用由戴明最先提出的PDCA循环。PDCA循环具体应用分为四个阶段。P阶段是计划制定阶段；D阶段是计划执行阶段；C阶段是执行结果检查阶段;A阶段是处理阶段。
目标：是一定时期期待于每个部门、需要每个人的努力才能完成的工作结果。
目标管理，是通过参与式的目标设置、实施和评价等活动来管理组织的一种方法。
目标管理具有以下四个特征：第一，目标管理是一种分权与自我控制的管理。
第二，目标管理是一种参与式管理。
第三，目标管理是一种面向成果的管理。
第四，目标管理是一种系统化的管理。
标杆管理：是一个认识和引进最佳实践，以提高绩效的过程，是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，在这个过程中尽量了解其他组织是怎么样达到那种水准的，以便使产生那种水准的做法和程序得以运用到自己的组织机构中。
流程再造：是用成本、质量、服务和速度等衡量和改善工作业绩，对业务流程进行的根本性再思考和彻底再设计。
社会化手段：是指公共管理更多地利用社会资源，在一种互动的基础上来实现公共管理目标。
10.3战略管理
战略：是指组织在复杂多变的环境下，为实现组织目标而制定的一系列长远性和全局性的关于组织发展方向和行动方案的规划。
公共部门战略管理：是公共部门在分析内外环境变化的基础上，确立和调整长期战略目标、进行适当的政策选择、整合资源来实现公共管理战略目标的政策决策与实施过程。
它具有七个主要特征：
1.战略管理注重整体目标的达成、
2.战略管理是未来导向，它着眼于长远的、总体的谋略。
3.战略管理是寻求发展机会以及识别威胁的过程。
4.战略管理是多重目标的统一。
5.战略管理是直觉分析和理性分析的产物。
6.战略管理是一个持续性和循环性的过程。
7.战略管理要求公共管理者主动搜集外部环境信息，根据外部环境的变化，主动调整战略发展规划。
公共部门战略管理系统：是公共部门战略管理实施的载体，是战略管理过程展开的基础。
公共部门战略管理系统主要由以下要素所组成：公共部门战略管理的主体、公共部门战略管理的客体、公共部门战略管理的环境。
1.战略规划
（1）PEST分析方法。PEST分析方法是一个宏观环境分析模型：首先是搜集对组织战略产生影响的政治法律、经济、社会文化和技术四个方面的因素；其次是对四个因素进行仔细分析，理清这些因素对战略的影响，找到本组织需要考虑的因素；最后是对这些因素进行评价，确定关键战略因素。
（2）SWOT分析方法。SWOT分析法是目前战略管理与规划领域广泛使用的分析工具，是一
种综合考虑组织内部条件和外部环境的各种因素，进行系统分析评价，进而选择最优战略的常用方法。
2.战略实施
3.战略控制
战略控制程序由确立标准、衡量绩效、纠正偏差三个基本环节构成：
（1）确立标准
（2）衡量绩效
（3）纠正偏差
第11章 公共管理规范
11.1公共管理伦理
公共管理伦理：是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基本伦理维度、公共管理行为的基本道德范围和公共伦理精神。
1.公共管理伦理是现代公共管理理论和实践催生的产物。
2.公共行政的自由裁量权强化了公共伦理的诉求。
3.公共管理内在地包含对公共伦理的诉求。
1.公共管理伦理的构成要素
第一，观念形态。第二，实践形态。第三，准则评估形态。
2.公共管理伦理的思考方式
第一，情感表达层次。第二，道德规则层次。第三，伦理分析层次。第四，后伦理层次。
公共利益：是在一定社会条件下或特定范围内各种社会主体间利益关系的平衡性与一致性。公共利益具有社会公共性、公共利益辐射地域范围和主体范围的广泛性、公共利益内容的广泛性、公共利益的超越个体性和一定层次性等特征。
1.维护公共利益是公共管理伦理主要的实体内容
2.公共利益是判断公共管理行为是否正当的价值标准
3.公共管理伦理的最终目的在于促进公共利益的实现
公共责任包含两个层次的含义：
第一个层次是指公共部门在公共管理过程中，依法应当履行的职责。
第二个层次是指公共部门在公共管理过程中由于不履行、不完全履行或违法履行其应当履行的职责而引起不良后果时所必须承担的责任。
公共责任具有以下基本特征：
第一，公共责任是一种普遍的义务。
第二，公共责任是一周很难过任务。
第三，公共责任是一种监督、控制和制裁的约束方式。
1.权力冲突
2.角色冲突
3.利益冲突
1.加强公共管理伦理教育
2.加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系
3.完善社会对公共管理活动的干预和监督机制
4.把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件
11.2公共管理法律
1.公共管理的研究途径
管理途径、政治途径和法律。
2.公共管理法律途径的兴起
3.公共管理法律途径的基本理念
公狗狗管理法律途径的基本理念概括为：法律至上，善法之治、自然公正、平等适用、制约权力、权力本位、正当程序。
1.法制行政的必要性
（1）法治行政是法治国家的基本要求。
（2）法治行政是市场经济运行的基石。
（3）法治行政是实现公共利益的保障。
2.法治政府建设
（1）法治政府应当符合（合法行政）的要求。
（2）法治政府应当符合（合理行政）的要求。
（3）法治政府应当符合（程序正当）的要求。
（4）法治政府应当符合（高效便民）的要求。
（5）法治政府应当符合（诚实守信）的要求。
（6）法治政府应当符合（权责统一）的要求。
3.法治行政建设的目标
1.行政法治意识的培养
2.行政组织法治
3.行政职权法治
4.行政程序法治
11.3公共管理监督
公共管理监督：就是指各类监督主体依法对政府和公共事业组织等公共组织及其工作人员行使公共权力的行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。
——以权力制约权力
——以权利制约权力
——以道德制约权力
1.监督决策是否科学、合法
2.监督公共管理行为是否合法、合理
3.监督公共部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力
4.监督自由裁量权是否被违规滥用
我国的公共管理内部监督体系主要有一般监督、专门监督、行政复议和特种监督三种基本形式：
（1）一般监督。
一般监督，是指基于组织层级和隶属关系，上下级公共管理部门之间、同级公共管理部门之间以及公共管理部门对其自身或所属公务员进行的监督活动。
（2）专门监督。
专门监督指在公共管理主体内部设置的专门监督机关，即专门监察机关实行的监察活动。
（3）行政复议。
行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向行
政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定的一种行政监督法律制度。
（4）特种监督。
特种监督是指公共管理主体内部依法实行的针对某种专门的公共管理活动进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。
外部监督体系主要包括权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、社会监督等形式。
1.权力机关监督
权力机关监督是指国家立法机关对公共管理机构及其活动实施的监督，是具有法律效力的最高层次的异体监督。
2.司法机关监督
司法机关的监督指国家司法机关作为监督的主体对公共管理机构及其活动实施的强制性的监督活动。
3.政党监督
政党在监督领域中占有重要的地位。在西方实行两党制和多党制的国家中，政党对政府组织的监督主要是通过两个方面来进行的：制造社会舆论来支持或反对政府的某些决策和行为；政党议员代表本党利益对政府工作进行监督。
4.社会监督
社会监督是指由各种社会组织和团体及公民作为监督的主体公共部门及其所属人员所
实施的监督，这也是公民行使权力、参与管理的一种形式。
公共管理监督机制：是指由公共管理监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等各要素之间相互依存、相互制约和相互作用所构成的有机联系。
1.监督机构内在动力不足
2.监督体系设置不合理
3.法律制度不健全，监督缺乏可操作性
4.权力机关监督的实际效力比较小
5.新闻舆论和人民监督的实际效力弱
1.强化监督机构的动力机制
2.建立公共管理监督体系的协调机制
3.健全和完善公共管理监督法律机制
4.强化人大监督机制
5.完善新闻舆论和人民监督制约机制 第12章 公共部门绩效评估 12.1 公共部门绩效评估概述
公共部门绩效的概念是：公共部门在依法履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所产生的社会效果。
公共部门绩效评估的概念是：公共部门绩效评估就是根据绩效目标，运用综合的评估指标体系和科学的评估方法，按照严格的评估程序对公共部门履行职能所产生的结果及其社会效果进行测量、划分绩效等级、提出绩效改进计划和运用评估结果改进绩效的活动。
公共部门绩效评估具有复杂性、多层次性、难量化性、利益性、评估主体的多元性和客观性等特征。
1.公共部门绩效评估的市场责任机制性质
2.公共部门绩效评估意味着公共部门职能的具体化
3.公共部门绩效评估意味政务信息的交流与沟通
1.公共部门绩效评估兴起的社会背景
（1）新公共管理理论的出现是公共部门绩效评估兴起的先导
（2）解决公共管理问题是公共部门绩效评估兴起的重要推动力。
（3）放松规制、提高公共部门的主动性是公共部门绩效评估的功能目标。
2.公共部门绩效评估的意义
（1）公共部门绩效评估是公共管理方法的一种创新。
（2）公共部门绩效评估是公共管理的一场革命。
（3）公共部门绩效评估提供了新的公共责任实现机制。
（4）公共部门绩效评估为提高公共管理绩效提供了动力机制。
（5）公共部门绩效评估有助于改进政府公共部门与社会公众之间的信任关系。
1.英国公共部门绩效评估实践
2.美国公共部门绩效评估实践
（1）推行绩效预算制度。
（2）推行绩效采购制度。
（3）推行以绩效为基础的公共人力资源管理制度。
3.中国公共部门绩效评估的实践
中国公共部门绩效评估的类型，主要表现为三类：
（1）普适性的公共部门绩效评估。
（2）行业绩效评估。
（3）专项绩效评估。
12.2.公共部门绩效评估指标体系的构建
绩效评估指标：就是评估因子或评估项目。
绩效评估指标的分类：
（1）根据绩效评估的内容分类。
1）业绩指标。2）能力指标。3）工作态度指标。
（2）软指标和硬指标。
1）硬指标。所谓硬指标指的是那些可以以统计数据为基础，把统计数据作为主要评估信息，建立评估数学模型，以数字手段求得评估结果，并能够以数量表示评估结果的评估指标。
2）软指标。软指标指的是通过运用人的知识、经验进行判断和主观评估方能得出评估结果的评估指标。
3）硬指标与软指标相结合。要将硬指标与软指标各自的长处加以综合应用，实行硬指标与软指标的有机结合，以弥补各自的不足。
1.绩效标准的含义
绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。
1.效率比例。
2.频率大小。
3.环节多少。
1.质的标准的含义
公共管理绩效质的标准是指：公共部门进行公共管理活动、提供公共服务和公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及公众对其所提供的公共产品和公共服务的满意程度的总称。
质的标准包括：
（1）态度。
（2）使用的方法和手段。
（3）管理结果。
2.评估指标的相对性与公众的满足度
1.综合、全面性原则。
2.系统性原则。
3.硬指标与软指标相结合、定量与定性相结合的原则。
4.可操作性原则。
5.与职能行使保持一致的原则。
6.导向性原则。
7.独立性与差异性原则。
12.3公共部门绩效评估的程序 12.4公共部门绩效评估的发展与完善
西方国家公共部门绩效评估自身存在着许多缺陷：
（1）公共部门绩效作为被评估的对象内容，难以量化。
（2）公共部门绩效评估所依据的测量标准难以确立。
（3）公共部门绩效评估所依据的信息资料难以收集和识别，存在着信息不对称的问题。
（4）其他因素，包括如何最大限度地使用绩效评估的结果来改进公共部门绩效，越来越高的评估费用以及实施绩效评估与已有的制度之间的冲突和体制性障碍如何解决等。
1.强调结果导向
2.主题更加趋向公民导向
3.评估主体逐步走向多元化
4.逐步走向制度化、法治化
5.评估技术与方法不断成熟、科学化程度提高
1.中国当前施行公共部门绩效评估还处于自发、半自发状态、缺乏全国统一的、相应的制度和法律作保障，缺乏系统的理论作指导，表现出盲目性，照搬西方国家或企业绩效评估措施的现象普遍存在。
2.在公共部门绩效评估主体方面，中国还缺乏评估主体的具体制度建构；党委组织部门、政府人事部门、国有资产管理部门在评估公务员的绩效时彼此分割，负责公务员绩效评估的专门机构还没有真正成立。
3.公共部门绩效评估的内容部全面，没有建立科学、综合的评估指标体系，片面地将经济业绩等同于政绩，或者将公众的满意度评估等同于公共部门绩效评估的全部；评估指标的建立没有考虑在满足共同指标的同时，还应根据部门职责或岗位的不同科学区分不同的指标，导致绩效评估与政府职能或岗位职责的行驶严重脱节。
4.评估程序没有规范化、程序化，存在着很大的随意性；评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏透明度与公开性，缺乏应有的监督。
5.评估方法单一，没有实现定性方法与定量方法的有机结合，或者只有定性没有定量，或者否定定性而只有定量；评估方法不科学，忽视了时间因素对绩效产生的影响，评估大多采取“运动式”、“评比式”、“突击式”，忽视了公共部门绩效的持续性评估。
6.绩效评估的应用没有注重通过科学合理的绩效目标、绩效标准来规范行政行为，不是把绩效评估作为提高行政水平、规范行政行为的证明措施，而是作为消极防御、事后监督与制裁的手段，因而总是陷于被动。
7.科学的政绩观、绩效目标和绩效标准没有确立的前提下，表面化的绩效评估进一步助长了公共部门及其领导者把公共部门的主要精力放在见效快、表面化程度高的事务上，不考虑经济效益和社会效益，挥霍公共财政，刻意制造政绩工程。
具体措施有：
1.促进公共部门绩效评估理论研究科学化
要进行科学化的公共部门绩效评估理论研究，就要做到：
（1）注重公共部门绩效评估与企业绩效评估的差异。
（2）注重我国所处的发展阶段和具体国情。
（3）清晰界定我国公共部门绩效评估的功能价值。
2.促进公共部门绩效评估实施的科学化
（1）要按照立法程序构建公共部门绩效目标和通过工作分析确定岗位工作职责。
（2）要建立和完善公共部门绩效评估中的信息系统和信息沟通机制。
（3）要根据当前中国社会经济发展阶段和具体国情，按照“积极试点，先易后难，分步实施，逐步推进”的原则来推进和实施公共部门绩效评估
3.积极营造公共部门绩效评估有效施行的环境条件
（1）创新公共管理观念，树立以绩效为导向的理念。
（2）根据社会的需要科学界定公共部门职能。
（3）打破制约公共部门绩效评估施行的体制性障碍，营造公共部门绩效评估有效施行的体制环境。
第13章 公共部门改革
13.1公共部门改革概述
公共部门改革的含义是：公共部门改革是对利益关系，权力格局、组织结构进行重新调整和建立的一种政治行为，它设计公共部门自身的改革和公共部门在整个社会的职能定位方面的改革两个方面，其目的是为了优化公共组织结构及其职能，提高效率和服务质量以适应社会发展变化的要求。
公共部门改革内容的一般性、普遍性，指的是任何公共部门改革都涉及公共部门自身和公共部门在整个社会的职能定位这两个方面。
公共部门改革内容的变动性、特殊性，指的是不同国家的公共部门改革，其内容及侧重点有所不同；同一个国家在不同时期，公共部门改革的内容及侧重点有所不同。
1.促使公共管理更富有创新、开拓精神
2.促使公共管理更为经济，降低人力、物力和财力投入
3.促使公共部门更具有绩效，提高公共管理效能
4.促使公共管理提高效率
5.促使公共管理系统更具有适应性
6.促使公共部门更为负责
13.2西方国家公共部门改革
根据已有对西方国家公共部门改革的研究成果和改革内容的共性特征，我们将当代西方公共部门改革的内容进行了如下概括。
1.市场化工具：公共服务市场化的实现方式
2.公共服务社会化的实践形式
（1）政府业务合同出租
（2）以私补公，打破政府垄断。
（3）建立政府部门与私营企业的伙伴关系。
（4）公共服务社区化。
改革内容主要由：
1.利用信息技术革命新成果，建立公共行政信息系统
2.实行分权
3.推行部门内部的组织结构改革
4.推行公共人事制度改革
5.提高服务质量，改善公共部门形象
6.实现公共行政传统规范与工商企业管理方法的融合
1.有计划、渐进式地推进公共部门改革，使公共部门改革持续开展
2.组建精干、高效的改革机构，重视发挥参谋咨询机构的作用
3.重视与改革配套的立法建设，把改革纳入法制轨道
4.注重提高公共管理效能和服务质量，改善公共部门与公众之间的关系
5.注重内外部监督，形成以结果为本的公共部门绩效评估机制
1.内部标准和外部标准
2.政治层面上的标准和操作层面上的标准
3.公平标准和效率标准
13.3当代中国行政体制改革
1.逐步建立的市场经济体制要求进行相应的行政体制改革。
2.民主化政治体制改革为中国行政体制改革提供了广阔的空间。
3.行政效率低下导致公众的满意度降低，从而为行政体制改革提供了社会动力。
4.西方国家公共部门改革的理论与实践给中国提供了有益的参考。
5.现代科学技术发展为中国行政体制改革带来了机遇和挑战。
（1）行政体制改革的基本理论。
（2）政府职能转变的理论。
政府职能的含义是：根据社会需求，政府在国家和社会管理中承担的职责和功能，包括管理的公共事务的范围以及采取什么方式进行管理这两个方面。
市场经济条件下适应WTO要求，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务构成了当代中国的政府职能体系：
（1）经济调节职能。（2）市场监管职能。（3）社会管理职能。（4）公共服务职能。
中国实行政府职能转变的内容：
（1）政府职能重心的转变。（2）职能关系的转变。（3）职能方式的转变。（4）构建社会主义和谐社会必须实现中国政府职能重大战略转变。
服务型政府：是指能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府，是按照公众的需求提供公共产品和服务、以回应公众和社会的需要为政府职能定位的现代政府。
责任政府：是能够回应社会和公众的正当要求并加以满足，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的政府。
1.着力转变职能、理顺关系
2.完善机构设置
3.健全科学民主的决策机制
4.完善政府管理法治体系
5.改进行政方式
6.完善社会管理
因篇幅问题不能全部显示，请点此查看更多更全内容