行业组织参与社会管理：基于温州商会的研究

（《中共宁波市委党校学抛）２００９年第３期　政治与社会　行业组织参与社会管理　●　●　基于温州商会的研究　周俊郁建兴　（浙江大学，浙江杭州３１００２７）　【摘要】当前我国的社会管理体制转型，不仅要求政府更有效地履行社会管理职能，而且要求社会组织　发挥在社会管理中的“志愿服务”功能和与政府合作共治的功能。温州商会在环境治理、安全生产管理和　劳资关系协商等领域中发挥着重要作用，既表明作为社会组织重要形式的行业组织参与社会管理的可　能性和可能方式，　体现出行业组织参与社会管理时存在的动力不足、领域狭窄、责任模糊等问题。行业　组织有效参与社会管理需以政府发挥“元治理”作用，明确参与规则、开放参与空间、厘清责任归属等为前　提。　［关键词】社会管理；行业组织；参与；温州商会　【中图分类号】Ｆ１２７　【文献标识码】Ａ　【文章编号】１００８－４４７９（２００９）０３－００３７．０９　著名治理理论家格里・斯托克提出，公共治　我们对温州商会的研究在某种程度上验证了　理意味着“来自在政府，但又不限于政府的一套社　以上判断。一方面，迅速发展中的温州商会积极　会机构和行为者～。这一基本原则在我国社会管　参与社会管理，在社会公益事业、环境治理、食品　理体制转型中正在得到体现，党和政府日益强调　安全生产和劳资矛盾协调中发挥着重要作用：另　社会与公众参与社会管理的功能，强调社会组织　一方面，温州商会参与社会管理时仍然面临着动　的社会自治功能＠。我国民间组织③发展迅猛、数　力不足、领域狭窄、责任模糊等问题。温州商会社　量迅速增长、规模不断扩大，但在参与社会管理、　会管理功能的发挥既有契机，也有挑战。可以说，　提供公共服务方面却仍然是一种散在现象，总体　温州商会提供了我国社会管理体制转型的重要案　而言，“民间组织发育不良、公众参与渠道不多，难　例，对此进行深入解读，对于合理界定行业组织的　以在社会管理中发挥应有的作用”④。　社会管理职能，以及恰当理解我国社会组织的社　收稿日期：２Ｏ０９－４－ｌ５　基金项目：国家自然科学基金“行业组织参与公共治理的运作模式与实现机制研究”（项目号：７０８０３０４４）；浙江　省哲学社会科学规划重大招标课题子课题“社会组织在地方公共服务中的作用研究：以浙江省为例”　（项目号：０８ＺＤＺＢＯ９ＺＤ・ｌＹＢ）。　作者简介：周俊，哲学博士，浙江大学公民社会研究中心秘书长，主要研究方向为非政府组织；　郁建兴，浙江大学公民社会研究中心主任、教授，主要研究方向为公民社会组织、地方政府管理与创新。　３７　政治与社会　中共宁波市委党校学｝艮》２００９年第３期　会管理功能都将具有重要意义。　纪鲜明地体现在党和政府的执政理念中。继党中　一、社会管理体制转型与行业组织参与　央提出新的社会管理体制框架后，２００７年十七大　以２００４年中共十六届四中全会提出“建立健　也提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会　全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社　建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，　会管理格局”为标志，我国启动了社会管理体制转　扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正　型的进程。这一重大历史性转变来自于我国改革　义”；２００８年，国务院提出要“加强社会组织建设，　开放以来在社会经济发展中所累积的经验与教　健全基层社会管理体制。发挥社会组织在扩大社　训。回顾过去３０年，有三方面因素曾决定性地影　会参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会　响着我国的社会经济发展，它们是意识形态上的　自治功能”。在这些新思路中，不但社会管理受到　发展主义、政府与市场关系上的经济国家主义，以　前所未有的重视，社会组织的作用也受到特别关　及国家与社会关系上的权威合作主义＠。　注。　发展主义是在十一届三中全会上确立的，其　发展主义意识形态和威权式国家一社会关系　标志是“以经济建设为中心”成为党的指导思想。　虽然并不必然排斥社会组织的发展，但是在我国　９０年代后，经济建设的优先地位得到进一步巩固，　３０年的发展实践中，社会组织的社会管理功能没　ＧＤＰ一度成为衡量各级地方政府绩效的核心指　有受到足够重视，甚至社会组织的“生产力”功能　标。在发展社会主义市场经济时期，传统的发展　也没有得到确认。我国在２０世纪８Ｏ年代初期就　主义相应地转化为经济国家主义，虽然国家并不　引入了社会管理概念＠，而且当时已经开启了经济　排斥市场，但国家通过计划、指导甚至直接经营以　体制转型进程，但因受计划经济体制的深远影响，　实现市场的合理化，以实现发展目标⑥。发展主义　这一时期的社会管理思想更多地采取苏联、东欧　和经济国家主义创造了中国ＧＤＰ持续快速增长　等国家社会管理的基本思路和价值取向。按照当　的神话，从１９８０年到２００６年，中国ＧＤＰ年均增长　时的思路，政府可以计划、管理一切社会事务。在　率达到９．６８％⑦，一个类似于东亚发展型国家的“有　这种体制中，政府综合消费者的偏好，组织和实现　管制的市场”基本形成，经济形势的稳定在发展中　公共服务的生产，作为垄断的提供者向社会提供　国家也属罕见⑥。与以发展主义为主导的国家与　服务＠，社会组织没有发挥社会功能的空间。　市场关系相对应的则是国家与社会关系中的权威　就国外经验来看，社会组织在教育、卫生保健、　合作主义。这主要表现为：公民权利虽然得到尊　社会服务、娱乐、环境等多个社会管理和公共服务　重，但公民自主空间有限；公民结社自由受法律保　领域活动，其社会和经济价值非常明显。一项对　护，但社会组织多具半官半民的双重身份。国家　２２个国家非营利组织的研究发现，如果将这些国　虽然在表面上还权于社会，但事实上以“分类控　家的非营利部门比做一个单独的国家，那么它将成　制”策略实现着“行政吸纳社会”的目标。这种依　为世界第八大经济大国，它提供的就业占这些国家　赖于组织化、制度化的权威力量而实施的权威合　服务业就业总数的１４％，这即是说，在每５位公共　作主义有效实现了过渡时期的社会整合。　服务提供者中就有２位来自非营利部门＠。一向被　经历３０年的发展，以上三种因素的积极效应　称为权威主义的法国，１９９５年，即使排除宗教团体，　开始减弱，相反，其负面效应开始暴露：国家干预　非营利部门仍吸收了９６万名工作人员，接近法国　导致经济灵活性欠缺，ＧＤＰ至上导致生态环境破　全国就业人口总数的５％，其运营经费达到ＧＤＰ的　坏＠，国家主导社会导致公民社会发育迟缓等。反　％３．７。法国的非营利部门是一个相当重要的经济　思和超越现有发展模式，在经济发展的同时促进　因素，是一支增长的经济力量＠。　社会发展，成为新形势下的迫切要求。　９０年代以来，基于现实功能，社会组织之于经　对社会建设和社会发展重要性的认识在新世　济社会发展的意义一再为西方学者所强调。在治　３８　中共宁波市委党校学　２００９年第３期　理理论中，社会组织作为公民社会的核心组成部　分，被认为应该与政府、市场一起担负公共治理功　能＠，在三方合作治理的复杂格局中，甚至可能出　现“没有政府的治理”＠。在公私伙伴关系理论中，　公共物品和公共服务的提供被看作可以由公共和　非公共部门共同进行，而社会组织是政府合作的　对象之一，另外，社会组织还可以通过志愿的方式　向社会提供公共物品或服务＠。而在公民参与理　论中，社会组织参与社会管理和公共服务的提供　被认为是新时期公民参与的极其重要的形式。这　种理论还认为，社会组织参与公共治理是公民权　利的一种实现形式，因而具有正当性。　上述理论在９Ｏ年代中后期日益影响到中国。　针对我国社会管理中存在着国家大包大揽的问　题，有学者提出，这种做法不仅不能实现对社会的　有效管理，而且容易滋生腐败；而在另一方面，社　会组织具有一定的自治能力，能够参与到社会管　理之中＠。社会组织不仅能在政府和公众之间建　立起缓冲带，而且具有贴近民众的天然优势，能灵　活及时地处理社会事务，能修正政府管理中的“越　位”与“缺位”，弥补政府管理的不足，也能推动全　社会协同合作＠。因此，传统的以政府为单一主体　的社会管理模式应该向多元主体的社会管理模式　转变，其中，社会组织应该成为新的社会管理主体　之一。也因此，新世纪以来党和政府对社会管理　中“社会协同、公众参与”的思想，首先应被解读为　正视社会自治功能的产物，其首要意义在于确立　了公民和社会组织的社会管理主体地位。这即是　说，无论是社会自我管理，还是政府开展社会管　理，它们都不可能在各自轨道上独立运行，而是需　要在意识、制度、组织、体制等各个层面上，整合资　源，形成多元主体合作治理的局面⑩。　如此观之，社会管理体制转型即意味着重新　评估社会组织的社会管理功能，重新定位政社关　系，重新勾勒政府的职能边界，重新厘定社会管理　功能实施的具体方式方法。从理论上看，社会组　织的社会管理功能并没明确边界，但由于社会组　织自身的规模、能力等问题，社会组织更适合于提　供非基础性的社会服务以及参与（而非独立履行）　政治与社会　社会管理活动，而具体的行为边界又因社会组织　的活动领域而不同。社会组织发挥社会管理功能　的途径也有领域差异，但一般而言可以分为两种　形式：一是社会组织利用自身和社会资源（企业、　其他社会组织、公民个体）发挥社会管理功能，这　种形式又被称为“志愿服务”＠；二是社会组织与政　府合作开展社会管理，这又存在一些具体方式，比　如合同承包、补助、凭单等，这些又都可归纳为政　府购买社会组织服务。　近年来，随着社会政府管理体制转型和我国　社会组织的发展，助学、助老、公益事业、教育培训　等社会管理领域中社会组织的身影随处可见。其　中，行业组织由于自身对市场经济建设的重要意　义而受到政府优先培育，其社会管理功能也得到　了相应发展。在行业组织发展得较好的浙江省温　州市，商会的社会管理功能受到政府的高度重视，　商会参与社会管理实践的发展也非常迅速。　１９９７年，温州被确定为行业协会四大试点城　市之一，温州商会进入大发展时期，其社会管理功　能开始受到政府关注。２００２年，温州市政府发布　《关于切实做好工资集体协商工作的通知》，提出　商会要参与工资集体协商工作。２００４年，温州市　政府出台《关于鼓励和支持行业协会实行安全自　律管理的意见》，指出政府部门在履行好监督管理　职责的前提下，要赋予行业协会一定的管理职能。　２００７年，温州市政府印发《温州市经济体制改革　“十一五”规划》，提出要大力培育社会中介组织、　行业商会（协会），赋予其应有的自我管理职能，将　政府承担的部分社会服务职能从政府行政职能中　剥离出来，通过授权、转移、委托等方式，移交给各　类行业商会（协会）等社会中介机构。温州市政府　赋予商会以社会管理功能，事实上已经突破２００７　年国务院《关于加快推进行业协会商会改革和发　展的若干意见》中关于行业协会商会职能的规定，　具有鲜明的温州特色。　那么，温州商会实际中又是如何履行社会管　理职能的呢？温州商会为何能够发挥社会管理的　作用？温州商会参与社会管理对我国社会管理体　制转型具有什么意义？下文将对温州商会参与社　３９　政治与社会　会管理的三个案例进行描述和分析，并在此基础　上对回答上述问题。　二、温州商会参与社会管理：三个案例　（一）商会参与环境治理　温州中小企业众多，“低、小、散”现象严重，粗　放式生产普遍。这种经济发展模式不可避免地造　成了严重的环境污染和资源浪费，给地方政府带　来很大的难题：一方面，很多污染性产业都是支柱　性产业（如水头的皮革和瓯海的合成革）或产业链　中不可缺少的环节（如电镀），如果简单地按照相　关法律法规“关、停、并、转”，就会给地方经济带来　严重打击，但如果不依法整顿又会使“公地悲剧”　愈演愈烈，破坏公众的生活环境。另一方面，温州　众多企业规模小且分布散乱，这给环保部门治理　污染带来了很大难度，治理成本但高效果不明显。　如被称为温州“母亲河”的温瑞塘河污染严重，　２０００．２０１０年治理该河流的预算投入是８３亿，但　迄今为止，治理效果并不明显。一位多年从事温　瑞塘河治理的官员指出：“在以往的塘河治理中，　理念不新、过多注重治标、管理体制不顺、落实执　行不够、部门沟通不畅，未能形成合力。这是多年　塘河治理中暴露出来的弊端。”＠又如２００５年，温　州市８２家水产养殖户起诉国家环保总局。这一　诉讼源起于养殖户们向浙江省环保局投诉，要求　查处该开发区没有落实环保措施的情况。浙江省　环保局将投诉通过“信访件交办单”形式转交温州　市环保局。温州市环境监察支队调查后认为，因　滨海园区是“省局审批项目”，对园区未经验收即　投入使用的问题，“建议省局予以处理”。浙江省　环保局没有做查处处理，而养殖户在向国家环保　总局申请复议未果后，最终将国家环保总局告上　法庭。２００６年６月，北京市第一中级人民法院做　出判决，水产养殖户获得胜诉。＠这些案例表明，　在温州的环境治理中，单由政府主持工作难以取　得成功。在这种背景下，温州商会积极开展环境　治理行动，并且取得了良好效果。　案例：合成革商会的治污行动　温州合成革产业形成于１９９１年。十多年来，　发展迅速，目前已成为全国乃至亚洲最大的合成　４０　（（中共宁波市委党校学抛）２００９年第３期　革生产基地。温州合成革企业９０％集中在龙湾区　和市经济技术开发区，产生了较好的集聚效应和　完整的产业链，２００２年温州被授予“中国合成革之　都”荣誉称号，２００５年这一称号经复评后继续保　留。但是，由于合成革生产使用的溶剂型聚氨酯　浆料产生大量废气、废水和废渣，带来了严重污　染。目前，合成革企业集中区域已成为温州市１８　个市级环境严管区之一。　严重的环境污染不仅遭致公众抱怨，而且与　国家的生态可持续发展战略相违背，也不利于合　成革企业的长远发展。但是，由于污染治理成本　高，企业往往不愿或难以承担，这使政府的环境政　策难以落实。针对这种情况，温州市合成革商会　依据发展循环经济的思路，以“分散治理”与“集中　治理”相结合为基本原则，以技术创新和资源共享　方式积极开展业内治污工作。目前，温州合成革　行业所有企业已安装ＤＭＦ废气净化回收装置，废　气回收率达到９６％。针对ＤＭＦ回收过程中分解　出来的臭气二甲胺，又采用蒸馏提纯后再彻底焚　烧的新工艺，重点治理二次污染。合成革商会在　行业中推广通过回收蒸馏，使湿法生产中的大部　分废水得以循环使用。商会还于２００７年３月建成　了合成革固废（残液）无害化处理中心，开创了国内　先河。　在治污取得一定成效后，温州合成革商会又　有效地开展了节能降耗工作。商会推广逆流列管　式锅炉余热利用设备，将原本直接排入空气的锅　炉６０％．７０％尾气余热再利用，从而达到明显的降　耗减排效果。以温州市新祥合成革公司为例，该　公司现在每天运行两台、备用一台此类设备，日省　煤可达１Ｏ吨左右，按照每吨煤价７００元，一年运行　１０个月计算，每年可降低成本２１０万元。在商会　引导下，合成革业内已先后有ｌＯ多家企业采用这　项技术，实现了节能降耗。　合成革商会环境治理工作的经济、环境和社　会效益都十分明显，由商会领衔的新作法也受到　多方关注。２００４年９月，到温州考察的国家环保　总局副局长王玉庆高度赞扬了温州市合成革商　会，认为通过商会推动行业治污工作可能是未来　中共宁波市委党校学抛）２００９年第３期　政治与社会　环境治理工作的重要方向。　上述案例表明，环境保护虽然是政府的一项　重大职能，政府也投入大量资源履行该职责，但由　时参加培训，做到企业负责人知法懂法，员工上岗　前有培训，特种作业人员持证上岗。二是抓规章　制度建设。根据各行业安全生产工作的不同特点，　由行业协会具体负责，制订出切实可行的安全生　产规章制度，规范企业安全生产工作。三是抓安　全生产机构建设。督促企业建立安全生产机构，　确保所有企业都依法建立安全生产机构或配备专　于管理体制、监督机制、政府与企业信息不对称等　多种原因，政府并不总是能够胜任这一任务。而　行业组织由于来自企业，它们在获取行业污染信　息、提供环境治理技术、降低治理成本等方面具有　明显优势，由行业组织牵头的环境治理工作，更易　取得高效率。而且，因为行业组织是一种俱乐部　型组织，其组织宗旨即为会员服务，因而由行业组　织出面进行环境治理，更易取得会员企业的信任，　从而减轻甚至消除会员排斥（政府）治污的抵触心　理。基于同一原因，行业组织开展的环境治理还　能将治污与节约生产成本相结合，真正想企业之　所想。可见，行业组织可以在环境治理中发挥不　可替代的作用。　（二）商会参与食品安全管理　温州全市约有各类工业企业４Ｏ多万家。这　些企业数量多、布局散、规模小，管理难度大，安全　生产事故发生频率比较高。为此，温州市委、市政　府在加强安全生产机构网络建设的同时，要求行　业协会利用组织优势，从安全生产源头抓起，有针　对性地开展全行业职工安全教育和培训，逐步形　成行业内企业安全生产自我管理、自我约束的新　机制。２００４年，温州市政府出台《关于鼓励和支持　行业协会实行安全自律管理的意见》。《意见》明　确提出政府部门在履行好监督管理职责的前提　下，要赋予行业协会一定的管理职能，指出行业协　会要把会员单位具备安全生产基本条件作为自律　管理的重要内容，建立健全安全生产自律管理工　作制度，协助政府加强企业安全生产管理，指导企　业制定安全生产各项制度，协助政府加强企业落　实安全生产各项保障措施和主体责任，从而有效　遏制生产安全事故发生。这是全国首次由地方政　府授权行业协会参与安全生产管理。　温州行业协会在安全生产管理方面的措施主　要表现在三个方面：一是抓安全生产宣传教育培　训。结合安全生产“千十百万”培训工程０，行业协　会加强对会员企业培训宣传，引导和督促企业按　兼职安全生产管理员。　案例：瑞安市质监局与食品行业协会合作管　理＠　为加强对食品企业的监管，瑞安市质监局于　２００５年６月专门成立食品办，并配备３名专职人　员。同年１２月，瑞安市食品行业协会正式成立，　也配备了３名专职人员。来自于政府部门和行业　协会的六个人，合作开展食品安全工作，其主要的　合作方式有：　一是质监整治，协会配合。食品行业协会在　质监局食品办开展的禽蛋制品、饮用水、水产品等　一系列整治工作中，充分发挥底数清、情况熟悉、　思想工作容易到位的优势，积极参与整治工作。在　协会配合下，食品办顺利完成了食品生产加工企　业１００％取得食品生产许可证、小作坊生产企业　１００％签订质量承诺书和１８类产品生产企业１００％　建立添加剂使用备案制度等“三百工程”的工作目　标。　二是协会治理，质监支持。“食品安全信用体　系建设”是瑞安市食品安全委员会为促进食品安　全而推出的一项重要工作，瑞安市食品行业协会　承担了该项工作的具体宣传和业务指导职责。质　监局食品办大力支持协会的该项工作，在肉类、粮　油、儿童食品等三大行业中精心筛选了９家企业，　作为食品安全信用体系建设的试点单位。２００７年，　质监局食品办还积极支持行业协会，加强与工商、　卫生、海洋与渔业、农林等部门监管科室的联系，　将该项工作从原有的生产加工环节中的三大行　业，扩大到初级农产品和生产加工环节的农产品　种植、水产养殖、饮用水、水产冷冻、商贸流通、肉　制品业、糕点制品、粮油加工等九大行业，参与信　用体系建设的企业也由原先９家增至４４家。　４ｌ　政治与社会　中共宁波市委党校学抛）２００９年第３期　三是协会搭台，质监唱戏。行业协会由于相　切实做好工资集体协商工作的通知》中提出商会　要参与工资集体协商工作２６。２００４年ｌ２月，以平　阳县萧江镇塑编行业工资集体协商为突破点，龙　湾区、瑞安市陆续开展该项工作。２００５年８月２　日，温州市总工会、市劳动和社会保障局、市企业　联合会／企业家协会联合下发《关于进一步规范和　对突出的沟通能力和组织能力，在企业中拥有较　高威信，而质监部门却掌握了更为专业的知识。因　此，双方合作开展了法律法规学习班、企业主培训　班、质量分析会等一系列的专业知识培训班，以提　高瑞安食品企业的质量意识、法律意识和综合素　质。仅在２００７年双方就组织了两期食品企业负　推进温州市行业性、区域性工资集体协商工作的　责人安全生产法律法规培训班，二十多次饮用水、　肉制品等产品的质量分析会。　上述案例表明，在食品安全管理中，政府与行　业协会相互借力，通过多种方式展开合作，一种长　期和稳定的合作机制逐渐形成。一方面，政府进　行食品安全监管需要行业协会的协助，由于行政　成本的限制，政府不可能深入到每一家企业中进　行安全监管，而更多的是以点带面，或进行抽查：　而行业协会来自于企业，比政府更加熟悉企业生　产流程，在食品安全管理中具有天然优势。另一　方面，行业协会进行食品安全管理需要政府资源　的支撑，因为行业协会只是一种志愿性的会员联　合，会员之间尽管可以通过合约自我规制，但这种　合约关系的强制性有限，并且无法作用于行业内　非会员企业，因此，行业协会进行食品安全管理首　先需要借助政府权威；其次，行业协会本身资源有　限，也需要借助于政府的专业人力资源、资金资源　及其他各类资源。在现实中，正是这种互补性构　成了行业组织与政府合作共治的基础。　（三）商会参与劳资关系协调　在经济转型时期，劳资关系面临着严峻形势：　一是由于劳资力量对比失衡，资方处于主导地位，　许多地区的劳动者基本权益得不到保障。二是缺　乏灵活的适应市场经济发展的劳动关系协调机　制，劳资关系的解决主要依赖于政府行政行为，但　政府腐败和区域性壁垒２５使政府在劳资矛盾协　调中易于“失灵”。作为民营经济发达地区，温州　市在劳资关系协调方面较早地出台了一些创新性　的意见和措施。２００１年，根据《劳动法》、《工会法》、　劳动和社会保障部《工资集体协商试行办法》的有　关精神，温州市出台《企业工资集体协商实施意见　（试行）》。２００２年，《温州市人民政府办公室关于　４２　意见》。该《意见》要求由乡镇、街道工会牵头，在　所属辖区内建立行业工会，由行业工会和与其相　对应的行业协会（商会）进行工资集体协商并签订　行业工资协议；暂不具备独立签订工资集体协议　的企业，应建立工会联合会或联合工会，按照工资　集体协商的程序进行区域性工资集体协商。截至　２００７年底，全市实行工资集体协商制度所覆盖的　职工达ｌ１０万人。　案例：平阳塑编行业工资集体协商　温州平阳县萧江镇是全国最大的塑编生产基　地，到２００４年，全镇有成形企业１９８家，其中塑编　及相关企业１９３家（产值５００万以上的规模企业　４３家）。企业的集群性发展为开展行业工资集体　协商提供了良好基础。２００３年６月开始，平阳县　总工会在该镇塑编行业开展了行业工资集体协商　试点工作。协商由代表资方的行业协会，代表劳　方的工会以及作为中间人的政府共同参与。２００４　年ｌ２月２曰，平阳县萧江镇部分塑编行业企业签　订了行业工资集体协议文本，并进行了公示，协议　涉及企业５２家、职工７７６３人，有效期１年，为该行　业职工劳动报酬提供规范以及保障，并为未开展　工资集体协商的塑编企业提供参考。通过政府、　企业、职工三方数次协商，分析各工种的技术含　量、难易程度等，合理确定了职工工资水平，还明　确了工资的发放方式和时间及职工工资总额增长　幅度、加班加点待遇等，制定了织袋、烫袋、裁袋、　做纬等ｌ２个工种４３道工序工价标准。　上述案例表明，在传统劳资协调机制面临困　境、地方政府鼓励行业组织在劳资协调中发挥作　用的背景下，建立由政府、工会和行业协会构成的　“三方协调机制”在现实中完全是可行的。其中，　代表工人的工会和代表资方的行业协会是劳资关　《中共宁波市委党校学抛）２００９年第３期　政治与社会　系谈判的主体，他们通过协商对话解决工资标准、　工作安全等重大问题，而政府是这种谈判的监督　者和中间人，政府对劳资关系出台基本的制度规　对待商会参与社会管理的积极态度。可以说，没　有政府支持，以及相应的职能下放或明确授权，商　会即使有能力和意愿参与社会管理工作，其合法　性也会有所欠缺，效果也不会那么显著。　然而，仅有政府支持和鼓励还不够，温州商会　参与社会管理更是出于维护行业利益、促进行业　范，监管劳资双方谈判在制度框架内进行，及时纠　正不规范行为。这种三方协调机制不但提升了劳　动者的地位，又使政府得以脱身于繁琐的劳资事　务，减轻了政府曾面临的巨大压力，而且，在劳资　发展的自我需要。从环境治理来看，正因为环境　双方之间建立了有效的沟通机制，缓解了劳方与　资方的传统对立。　三、商会参与社会管理的意义和限度　温州商会参与环境治理、食品安全生产管理、　劳资关系协调等案例表明，温州商会已经开始进　入到社会管理领域，它们利用自身优势，成为政府　不可缺少的助手：在协同政府进行社会管理的过　程中，与政府形成了合作互动关系。在这种新型　的合作共治格局中，政府主导社会管理的不足得　到了一定程度的弥补，社会管理效能获得了提升。　下面我们就来揭示出温州商会参与社会管理并且　取得成效的条件。　首先，温州商会参与社会管理以政府的需要　和支持为前提。　从温州商会参与环境治理的案例可以看出，　由于监管不利、治污成本过高等原因，温州地方政　府在环境管理和治理问题上未能取得令人满意的　效果。而源自地方行业结构和企业特征的环境污　染问题又如此严重，迫切需要进行治理。在这种　背景下，政府需要民间力量加入到治污行列中来，　以分担相应的成本和压力。同样，生产安全和质　量安全是政府的重要监管责任，政府为更加有效　地履行该职责，鼓励在这些方面具有自身优势的　商会参与。在劳资关系方面，政府历来通过劳动　仲裁或劳动诉讼的方式解决劳资矛盾和冲突，由　商会代理企业开展集体协调，有效地分担了政府　的工作，因而受到政府的支持。以上案例中，２００４　年温州市政府发布《关于鼓励和支持行业协会实　行安全自律管理的意见》，瑞安市食品行业协会挂　靠经贸部门管理，与瑞安市质监局合作开展工作，　２００２年温州市政府出台要求商会参与工资集体协　商工作的意见等，都直接体现了温州地方政府在　污染本身对企业和行业的长远发展有着负面影　响，在国家生态保护的大政策背景下，甚至可能导　致行业整体关门，商会才有动机参与治理。而且，　商会参与社会管理能够为企业带来切实的好处。　由商会组织的治污行动，既能够降低企业自我防　治污染所需要的高昂成本，又能避免政府治污的　高昂成本和效率低下。安全生产是企业成长的有　机组成部分，由政府与商会联合开展安全生产管　理不但有利于规范企业生产过程、降低生产成本、　提高社会声誉，而且有利于克服仅由政府监管而　导致的监管不全面和不深入，以及企业自我管理　容易松弛等缺陷。以工资谈判为重要内容的劳资　关系协调同样体现了企业的自身需要。在上述案　例中，工资谈判首先由资方提出，由资方委托行业　组织进行，在没有工会的行业，代表资方的商会还　发起组建行业工会，以形成三方谈判的基础。以　瑞安一名？眼镜生产企业主的话来说，“每逢旺季　工人就要罢工。周围的同行不惜高工资来挖走熟　练工，不坐下来谈判整个眼镜行业已经难以为　继。”＠行业协会、行业工会和政府三方共商机制有　效地缓解了资方和劳方的直接冲突，也使企业免　于陷入亲自处理此类纠纷的烦忧。　如此而观，商会承担社会管理职能，是商会服　务企业和促进行业发展的应有之义，在这个过程　中，商会不但能够获得更加充分的合法性和权威，　而且还会因与政府的联系和合作，取得政府的更　大信任，从而有利于自身的长远发展。比如温州　商会在环境治理中取得的成效，不但为地方政府　所重视，而且受到了中央政府的关注，甚至吸引中　央官员前往考察。由于我国行业组织与政府的特　殊关系，这种来自政府的肯定和赞许对商会的发　展无疑具有重要意义。总的来说，有利于企业、行　４３　政治与社会　业以及商会自身的发展，构成了商会参与社会管　理的第二个重要前提。　第三，除社会公益事业外，社会管理功能是新　时期温州商会发展到一定阶段后才形成的。众所　周知，温州商会形成于维护市场秩序的需要，它的　前期功能主要是整顿市场、质量建设、教育培训　等，其功能可以被定位为“行业治理”。从温州商　会的组织性质来看，这些功能是本质性的，也是商　会活动的重心。温州商会的社会管理功能大体上　兴起于新世纪初，这一时期，正是商会的内部治理　相对完善、行业治理功能趋于成熟、商会作用获得　公认的时期。这表明，只有当商会富有余力，它才　可能参与到行业治理之外的社会管理领域，为会　员企业和整个行业提供更多的服务，而这可以被　看作商会参与社会管理的第三个前提条件。　可以看到，温州商会的社会管理功能形成于　特定环境之中，一方面它们源自地方政府的鼓励　和扶持，另一方面也源自商会自身发展的需要，而　这些又都发生在我国社会管理体制转型这一大背　景中。这一事实表明，在合适的制度环境中，在地　方政府的支持下，具备一定条件的社会组织完全　可以参与社会管理，成为社会管理的重要主体，从　而改变政府唱独角戏的局面。不但如此，商会灵　活、深入、有针对性的社会管理行为能够弥补政府　行政监管中的信息不足、财力不足、人员不足等众　多问题。也即是说，特定的社会组织具有与政府　合作开展社会管理的现实基础。由此可见，温州　商会的案例证实了一种以社会组织参与社会管理　为基本特征的社会管理体制在我国形成的可能　性。具体而言，我国的社会组织尽管总体上不够　发达，缺乏相对于政府的独立性和自主性，参与能　力不足，但由于我国社会组织在发展中存在区域　不平衡、层级不平衡、类型不平衡等特点，我们仍　然可以以先发组织为突破点，创造有利条件，充分　发挥它们已经具有的优势，将它们纳入到社会管　理体系中来。从温州商会的发展经验来看，为实　现这一目的，政府应该更加有效地推动社会管理　体制转型，不但要进一步放松制度环境，而且要积　极培育社会组织，同时，社会组织应加快自身建　《中共宁波市委党校学抛）２００９年第３期　设，提高参与社会管理的能力。　与此同时，上述案例也体现出了温州商会参　与社会管理的限度。　首先，温州商会参与社会管理在目前仍然不　是普遍现象，只有合成革商会、食品协会、电气行　业协会等自身发展得比较好的商会在一些领域中　发挥了重要作用，社会管理还没有成为各行业商　会的基本职能。这一方面固然由于温州商会在自　身发展中存在大量问题，发展层次参差不齐，一些　商会缺乏参与社会管理的能力，另一方面也因为　社会管理并不被认为是商会的本质功能，没有受　到应有重视，商会参与社会管理的动力并不十分　充足。　其次，温州商会参与社会管理的领域仍然十　分有限。除在上述案例中涉及的环境治理、安全　生产管理和劳资关系协调三个领域外，还有社会　公益事业（包括捐赠、助学、助老、助贫等）、会员家　庭关系协调等。在社会管理的其他重要领域，如　劳动者福利、就业等领域，温州商会几乎都没有涉　足，而事实上，行业协会在这些领域同样能够有所　作为。比如在劳动者福利问题上，行业协会完全　可以协助政府监督企业的员工福利缴纳情况，甚　至可以将此纳入对行业企业或会员企业的信用评　价建设之中。　最后，社会管理领域中的责任和义务十分模　糊。党和政府的多项文件规定新的社会管理格局　应该是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参　与”，温州市政府也以党和政府为社会管理的主导　者，同时让商会等社会组织有限参与。这即是说，　商会被定位为社会管理的参与者，而非真正的管　理主体。即使我们暂且不论商会是否应该和能否　承担社会管理主体地位，仅就商会作为社会管理　的参与者而言，在特定管理事务中，商会的参与程　度应该如何，商会是否应该承担因参与而带来的　管理责任？比如在食品安全管理中，商会是参与　者，如果某一行业商会被政府要求协同管理，一旦　该行业出现食品安全问题，商会是否应承担责任，　商会与政府应如何划分责任？诸如此类问题，在　温州商会发展中还找不到答案。　《中共宁波市委党校学抛２００９年第３期　政治与社会　总体而言，我国行业组织参与社会管理还处　于起步阶段，许多问题有待于进一步探讨。在这　一⑩文军、王世军：妇Ｆ营利组织与中国社会发展），贵　州人民出版社２００４年版，第２６７－２６８页。　发展进程中，政府应界定行业组织在社会管理　⑩詹姆斯・Ｎ．罗西瑙：《没有政府的治理＞，江西人　民出版社２００６年版，第３－８页。　中的角色，明确行业组织参与社会管理的可能范　围和途径，建立与行业组织合作共治的常效机制，　开放行业组织参与社会管理的空间，健全行业组　⑩萨瓦斯：＜民营化与公私部门的伙伴关系），中国　人民大学出版社２００２年版，第７页。　⑩参见张骐：《走向和谐：当代中国的公民社会探　织参与社会管理的责任机制；而行业组织则应加　析＞，＜北京大学学报》，２００５年第４期。　强社会责任意识，充分认识参与社会管理的必要　⑩张志刚、姚远：＜非政府组织在创新社会管理体制　中的作用研究），＜行政与法）２００７第ｌＯ期，第ｌＯ页。　性和重要性，提升参与社会管理的能力。　⑩李程伟：＜社会管理体制创新：公共管理学视角的　解读＞，（中国行政管理）２００５年第５期。　注释：　①萨瓦斯：＜民营化与公私部门的伙伴关系＞，中国　①斯托克：《作为理论的治理：五个论点＞，《国际社　人民大学出版社２００２年版，第８５－８７页。　会科学杂志＞（中文版），１９９９年第ｌ期，第２０页。　⑨卢俊敏、周俊朗：＜治塘河，任重道远当持久：出重　②中共中央十六届四中全会、六中全会和十七大都　拳，水清岸绿会有时》，＜温州都市报）２００８年２月２４日。　提出建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参　⑤曾祥生：＜水产养殖场受污染损失１．７亿元，温州　与”的社会管理格局。２００８年国务院的工作重点中也提　市政府败诉》，＜检察日报）２００６年ｌ０月２７日；万兴亚：　出要“加强社会组织建设，健全基层社会管理体制。发　（温州养殖户理性维权之路），＜中国青年报）２００７年２月　挥社会组织在扩大社会参与、反映群众诉求方面的积极　３日。　作用，增强社会自治功能。”　◎２００５年，温州市开展了安全生产“千十百万”培　③本文对社会组织与民间组织、社会组织与非营利　训工程，计划一年内在全市培训１０００名安监干部、ｌＯ万　组织（部门）不作区分。　名负责人和安全管理员、１００万名企业员工，计划３年内　④何增科主编：＜社会管理与社会体制＞，中国社会　对全市所有从业人员轮训一遍。　出版社２００８年版，第ｌ４页。　⑧资料来源：＜市质监局与食品行业协会走出一条　⑤郁建兴：《反思发展主义意识形态，超越发展型国　成功合作　，引自网页：ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｍｆｄａ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｓｏｃ—　家），＜中国社会科学）（内部文稿）２００８年第５期；郁建兴　ｉａｌｎｅｗｓｉｎｆｏ．ａｓｐ？ａｕｔｏｉｄ＝１７５６。　＿等：＜超越发展型国家与中国的国家转型》，《学术月刊＞　⑤在沿海许多地区，资方基本上是本地人，农民工　２ｏｏ８年第４期。　绝大多数是外地人。在劳资冲突中资方不仅拥有资本　⑥Ｙｏｎｇｎｉａｎ　Ｚｈｅｎｇ．Ｇｌｏｂａｌｉｚａｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｓｔａｔｅ　Ｔｒａｎｓ－　力量的优势，更拥有社会关系网络的优势，使得政府在　ｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ，Ｃａｍｂｒｉｄｇｅ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　Ｐｒｅｓｓ，２００４，Ｐ．　处理劳资冲突中可能倾向于资方／本地人。　１３４。　④＜通知＞指出：“市劳动保障局、总工会作为工资集　⑦根据（中国统计年鉴２００６１计算，中国统计出版社　体协商工作的主管部门和具体组织实施部门，要精心组　２００６年版，第５７页。　织，周密部署，努力推进各项具体工作的开展。其他各　⑧改革后历次波动的国内生产总值增长率的峰谷　有关部门及商会、企业家协会等要积极配合，密切协作，　落差幅度都不足８％。参见陈锦华：＜从实行宏观经济调　共同促进工资集体协商工作。”　控到“软着陆”成功＞，载《中共党史研究）２００５年第２期，　⑤章苒：＜温州瑞安眼镜行业构建和谐劳资关系初　第３页。　探》，＜半月　２００８年２月１５日。引自网页：ｈｔｔｐ：／／　⑨经济合作与发展组织：＜世界经济中的中国：中国　ｗｗｗ．ｗｚｌｉｂ．ｃｎ／ｚｔｓｊｋ／ｓｗｂｄ／２００８０２／ｔ２００８０２１５　．５００２９　．　ｈｔｍ　。治理＞，清华大学出版社２００７年版，第３５页。　⑩参见刘瑞等：‘社会发展的宏观管理＞，中国物价　（责任编辑刘华安）　出版社ｌ９９８年版，第３２页。　⑩丁元竹：《对建立和完善社会管理体制的若干思　考），＜中国行政管理＞２００７年第９期，第１４页。　⑩莱斯特・Ｍ．萨拉蒙等：《全球公民社会：非营利　部门视ｇ－｝，社会科学文献出版社２００２年版，第９－１０页。　⑩同上书，第８９－９０页。　４５