区域产业发展视域下的“河南省政府引导基金+”研究

区域产业发展视域下的“河南省政府引导基金+”研究

作者：樊玲 高会静 李磊

来源：《农村经济与科技》2019年第20期

[摘 要]在经济全球化大调整时期，本文基于产业发展的视角来研究“政府引导基金+”的效应，以协同为思想，以政府引导基金为核心，完善相关配套扶持政策，最大程度的发挥“政府引导基金+”的效应。辩证的解决了政府、市场、管理机构三者之间的关系。从产业发展的角度，尝试构建“政府引导基金+”体系，推动区域产业结构调整，优化升级。 [关键词]政府引导基金;产业升级 [中图分类号]F832.51 [文献标识码]

当今世界经济全球化已是不可逆转的大势。2008年国际金融危机爆发后，经济全球化呈现出一些新特征，全球经济增长的不稳定性、收入差距的扩大、产业空洞等现象都是这一时期的典型特征。经济全球化正面临新一轮的调整。

河南地处中原，是我国的人口大省，农业大省，也是经济大省。面对当前经济全球化新调整的重大战略机遇，如何高效的实现产业结构调整、实现产业转型升级对于河南积极融入区域间甚至国际间的经济合作具有重要意义。而政府引导基金作为新经济的加速器，对于助力地方产业转型升级起到了促进作用。如何最大程度的发挥河南省政府引导基金的效用，积极推动河南产业转型升级，由经济大省迈向高质量发展，实现中原崛起，是河南省委、省政府面临的新挑战。

1 政府引导基金概述 1.1 政府引导基金的定义

政府引导基金是对由财政单独出资或者与社会资本联合出资设立的，以利益共享、风险共担的方式进行市场化运作的向经济社会发展的重点领域和薄弱环节进行投资的，所有基金的总称。

1.2 政府引导基金的发展的三个阶段 第一阶段：2002年-2007年 探索起步阶段

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2002年1月，我国第一支政府引导基金—“中关村创业投资引导基金”成立。2005年，政府引导基金概念首次出现在政府文件中。 第二阶段：2008年—2015年 规范运作阶段

2008年10月，我国第一个引导基金运作规范《关于创业投资引导基金规范设立和运作的指导意见》出台。

第三阶段：2016年—至今 快速发展阶段

2016年，《政府出资产业投资基金暂行管理办法》的出台明确了产业投资基金的出资方式、募集、投资范围、管理等加速了产业投资基金的设立。截止到 2016年年底，我国政府引导基金总数量为1062支，基金总规模达到2万亿。2016年全年我国政府引导基金新设数量超过2013-2015年全国引导基金数量的总和，政府引导基金进入快速发展阶段。 2 政府引导基金从运作模式 2.1 财政出资+政府直管

这是最早期的政府引导基金模式，资金全部来源于财政资金，由政府部门或者政府部门指定下属事业单位直接来参与基金的日常管理工作，进行直接决策。如科技部中小引导基金。 2.2 财政出资+国企管理

这种模式下的政府引导基金，资金来源同样由财政全额出资，但是基金管理人有两种形式：一是由政府下属国企担任，二是政府专门成立引导基金管理公司进行担任。政府参与引导基金的投资决策，但是不参与引导基金的日常管理工作。如浙江创投基金、中关村引导基金。 2.3 财政出资+社会出资+市场化管理

市场化管理是政府引导基金由1.0的模式向2.0模式的重大转变。在这种模式下，地方政府或财政只出资一部分，剩余资金由政府或基金管理人负责向社会进行募集。由政府委托第三方机构为基金管理人，负责引导基金的日常管理工作。政府既不参与基金的投资决策也不参与日常管理，但是会有相应的考核和监督机制。如盈富泰克国家新兴产业创业投资引导基金。 2.4 财政出资+社会出资+市场化FOFs

和前述几种模式相比，我们把这种模式称作是政府引导基金2.0+的阶段更合适，因为这种模式没有突破国资出资比例和国资托管的范畴。和其他模式相比，最大的区别就是政府引导基

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金是出资人之一，剩余资金由专业的第三方母基金管理机构负责筹集，政府不参与母基金的投资决策。我们把这种模式下称为“母基金”模式。如南京江北新区发展基金。 3 河南省政府引导基金的现状 3.1 起步时间较晚

河南省第一支具有政府引导意义的产业基金成立于2010年。即河南农业开发产业投资基金，基金规模达到48亿。而据数据统计显示， 2010年我国政府引导基金新设数量就超过50支。从基金规模上看自2006年第一支产业基金获批以来，产业基金规模超过1400亿。所以从全国情况来看，河南政府引导基金和沿海經济发达地区相比起步较晚。 3.2 总体设立规模小

据清科数据统计显示，截止到2017年年底，我国政府引导基金总数量达到1778支，总规模达100899.33亿元。从设立数量上看，广东省以172支位居第一位，河南省以55支排名第十二。从规模上看，北京市以16265.55亿的总规模位居第一位，第二位的是广东省11161.10亿，第三位的是山东省9815.92亿。河南省则以总规模2604.40亿位居第十三位。不管是从数量上还是规模上，河南省目前政府引导基金规模相对较小，与其全国第五大经济省的地位不匹配，仍有较大的发展空间。 3.3 投资效率较低

投资效率低是很多政府引导基金的共性问题，主要体现在三个方面：一是政府引导基金设立流程繁琐，审批时间较长;二是在投资决策过程中涉及国有资产监管要求，运作效率低下;三是各区域的引导基金管理办法限制，导致引导基金“择地不择优”难以找到合适的项目，导致资金沉睡，资金利用效率低。 4 政府引导基金存在的问题

政府引导基金的初衷是引领产业的发展。政府引导产业基金的内涵是聚焦投资于产业，推动产业转型升级，促进供给侧改革。而在现实操作中因为各种问题导致许多引导基金背离了设立的初衷和内涵。 4.1 重头部、轻培育

只委托市场头部管理机构，而忽视培育本土管理机构和培养基金管理人才;项目多投资于头部项目、中后期项目，而忽视前期项目;重视主产业基金的设立，而忽视配套产业基金、专项基金的设立。

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4.2 重地区、轻联动

目前，不管是省级引导基金还是市级引导基金，基本都限制要投资本省或本市的项目，缺乏产业整合思维，而忽视省市联动的效应。 4.3 重考核、轻效应

国有资产的监管要求束缚了政府引导基金的市场化运行机制，降低投资效率。用国资的考核体系去监管市场化的基金，最终的结果很容易扭曲政府引导基金优化资源配置、发挥产业引导效应的初衷。

5 区域产业发展视域下的“政府引导基金+”体系初步构建 5.1 “政府引导基金+”的基本含义

“政府引导基金+”是政府引导基金发展的新形式、新业态。“政府引导基金+”以政府引导基金为核心工具，以FOFs、创投、风险补偿、招商、上市公司等为配套扶持，打造的产业升级体系。

5.2 “政府引导基金+”体系初步结构

（1）政府引导基金+FOFs：适度加大财政杠杆，多元化募资。在资金募集上，政府引导基金作为FOFs的LP之一，充分利用政府资本的高信任度，吸引社会资本参与，形成多元化的资本构成。壮大了政府产业引导基金的整体规模，设立产业基金、产业配套基金、专项基金等，保障多层次的产业资本供给。

（2）政府引导基金+创投：尊重产业生命周期，全阶段投资。在投资范围上，不局限于投资中后期成熟项目，充分利用创投机构的投资眼光和孵化能力，提前锁定对产业升级有创新的优质前期项目，推动产业升级，高效率利用资金。

（3）政府引导基金+招商：坚持市场化运行，推动产业招商。一是在基金管理上，政府要把自己的角色定位为LP，而不是双GP。政府要根据当地的产业规划和产业特色，建立基金管理人遴选体系，选择合适的专业机构。政府已经规划好了赛道，选好了赛手，跑出成绩的事就应该交给赛手。二是在产业招商上，要充分利用好政府产业引导基金这一利器，改变传统的招商方式为资本招商、产业招商。对于优秀的项目，引导基金可以与社会资本合伙出资，推动招商落地。对于成果转化的高科技、高技术项目，引导基金甚至可以进行前期垫资，推动产业嫁接。

（4）政府引导基金+风险补偿：创新考核体系，激发投资活力。在基金考核上，改变过去以基金运营绩效为主的考核方式。建立涵盖政策效益、产业效益、投资效益全方位的基金绩效

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评价体系。不能忽略了产业引导基金的设立初衷，一味强调国有资产的安全。着重考核引导基金在产业上的贡献度，放宽投资效益考核指标，允许一定程度上的投资亏损。建立相应的风险补偿机制，对投资机构的投资损失进行风险补偿，兼顾管理机构的利益诉求。

（5）政府引导基金+上市公司：发挥龙头效应，多元化退出。在基金退出上，引入上市公司，打造“PE+上市公司+引导基金”合作模式，形成多元化的退出方式。同时，上市公司作为行业龙头，产业带动效应明显，有利于政府做大做强产业。 也可围绕上市公司产业链上下游，储备与培育战略產业。 6 小结

在经济全球化大调整时期，本文基于产业发展的视角来研究“政府引导基金+”的效应，以协同为思想，以政府引导基金为核心，完善相关配套扶持政策，最大程度的发挥“政府引导基金+”的效应。辩证的解决了政府、市场、管理机构三者之间的关系。从基金发展的角度看它突破现有的政府引导基金2.0+的模式，从区域产业角度来说它重构产业发展模式，让经济效益和社会效益更好的结合。 [参考文献]

[1] 陈少强，郭骊，郏紫卉.政府引导基金演变的逻辑[J].中央财经大学学报，2017（02）. [2] 樊轶侠，孙家希.地方政府引导基金运作实践及其改进[J].地方财政研究，2016（11）. [3] 李燕，陈金皇.政府引导基金发展的问题分析及改进对策[J].经济研究参考，2017（51）.