国外应急管理体制的特点及发展趋势

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全球重大突发事件发生的频率和危害性显著增加，并　对国际社会产生了严重影响。越是发达的国家，政府应急　管理体制的建设抓得越早，系统更加完善。“９・１１＂事件　后，许多国家认识到，原有的防灾行政体系已不适应新型　危机的各种挑战。为此，各国政府纷纷采取行动，着手提　高应急管理的能力。近年来，各国应急管理发展总体态势　有以下几个特点：由单项应急向综合应急管理转变；由单　纯应急向危机全过程管理转变；由应急处置向加强预防　转变。同时，政府、企业、社团组织和个人在危机全过　程管理中都有明确的责任。在进行新的资源整合和体制　整合中，最关键的是完善政府应急管理体制建设。虽然各　国应急管理体制大不相同，但却有一些共同的特点和发展　趋势。　一、最高层政府机构作为应急管理的决策核心　当前，公民的安全观和价值观发生了深刻变化，政府　的公共安全保障和应急管理的目标，不再局限于保护公民　的生命和财产，更涉及到维护政府的执政能力、运行功能　和公信力等。在１　９９４年日本东京地铁沙林恐怖事件，　２００５年美国的“卡特里娜＂飓风袭击等突发事件中，由　一２一　维普资讯 http://www.cqvip.com

于政府处理乏力，引起公民强烈不满，导致发生“政府威　信危机”。由此，应急管理逐渐成为西方国家的重要政治　议题，各国都把应急管理作为政府管理职能的一个重要内　容，均由行政首长担任最高指挥官和最终决策者，以及一　个高层政府机构作为应急管理的决策核心。如美国危机管　理体制是以总统为核心，以国家安全委员会为决策中枢，　国会负责监督的综合性、动态组织体系。俄罗斯、日本也　都是由总统或内阁首相作为应急管理的最高指挥官。　二、统一指挥、加强协同成为应急管理体制建设中的　雷；：ｌ，Ｉ占　’、　尽管由于国情不同，各国采用的应急管理模式各有特　色。但建立统一指挥、协同有序的应急管理机制，是各国　应急管理体制追求的共同目标。关键是在一个核心枢纽机　构的指挥协调下，各机构和部门纵向能对接，横向能联　动。也就是注重地方应急管理系统与中央应急管理系统的　对接，本地、本部门应急管理系统与其他部门应急管理系　统的联动。　以美国为例，在近一百年的发展中，美国在危机管理　方面遵循的基本理念是：出现一种危机，出台一部法案政　一３一　维普资讯 http://www.cqvip.com

策，同时由一个主要的联邦机构负责管理。随着新的危机　的产生和新的情况的出现，各种法律及其监督或实施机构　越来越多，在救助的过程中有多达上百个机构参与。到了　２０世纪，美国政府先后公布１００多个法律对飓风、地震、　洪涝和其他自然灾害实施救助。这种撞击式被动应急反应　模式，以及应急管理职能的碎片化状态在现实执行中的弊　病日显，严重影响了联邦政府对危机的集中管理，尤其是　当危机涉及众多的政府处理部门时，大大增加了减灾工作　的复杂性。为此，１９７９年美国将处理危机和有救灾责任　的联邦机构重新组合，成立了联邦应急管理署（ＦＥＭＡ），　建立了一个包含指挥、控制和预警功能的综合突发事件管　理系统。这是一个强化集中的过程，使分散的针对性立法　和分散的突发事件管理转化成集中管理。２００２年１　１月，　美国又合并了海岸警卫队、移民局及海关总署等２２个联　邦机构，成立了国土安全部，将反恐与救灾的力量进行了　整合。　在协同有序和考虑各机构利益方面，英国的“金、　银、铜’’三级处置方式很有特点，三个层级的组成人员和　职责分工各不相同，通过逐级下达命令的方式共同构成一　——　——　维普资讯 http://www.cqvip.com

个高效的应急处置工作系统。事件发生后，“铜级’’处置　人员首先到达现场，指挥官需立即对情况进行评估，如果　事件超出本部门处置能力，需要其他部门的协调时，他需　立即向上级报告，按照预案立即启动银级处置机制；如果　事件影响范围较大，需要启动金级处置机制，　“金、银、　铜’’三级处置机制有效保证处置命令在战略、战术以及操　作层面都能得到有效贯彻实施，形成分工明确、协调有序　的工作局面。　三、自上而下地逐步建立和完善各级政府的应急管理　机构　从中央到地方，逐步建立不同级别的、专职专人的、　具有综合性、协同性的管理职能的机构，是各国应急管理　的一个发展趋势。　在中央政府机构体系中，一般设有专职的常设应急管　理机构。为了保障应急机构的综合协调能力、信息快速汇　总以及权威性和执行力度，常设机构一般设立在内阁办公　室内。在隶属关系上，一般遵照效率原则。应急管理常设　机构直接对行政首长负责，有独立的编制、行政经费和专　项预算。如２ＯＯ１年７月，英政府在内阁办公室设立了国　一５一　维普资讯 http://www.cqvip.com

民紧急事务秘书处（ＣＣＳ）。该秘书处为办理应急管理事　务的常设机构，目前有８５名编制，下设“三部一院”，即　评估部、行动部、政策部和紧急事务规划学院。　美国在联邦政府层面，由国土安全部来负责日常的危　机管理工作。在地方层面，各州一般都设立有应急管理中　心。然而地方政府的应急系统并不是都以一个组织实体存　在，许多地方建立的仅仅是一个组织框架。这种状况的主　要原因是因为地方政府没有财力去支持一个可能１　０年之　内也不会启用的部门，但是这种组织框架可以确保一旦危　机事件发生，应急系统可以马上运转，发挥各个组成部分　的作用。　俄罗斯除成立紧急状态部外，在纵向上，俄联邦、联　邦主体（州、直辖市、共和国、边疆区等）、城市和基层　村镇四级政府设置了垂直领导紧急状态机构。同时，为强　化应急管理机构的权威性和中央的统一领导，在俄联邦和　联邦主体之间设立了六个区域中心，每个区域中心管理下　属的联邦主体紧急状态局，全国形成了五级应急管理机构　逐级负责的垂直管理模式。　日本改变了传统上以防灾部门和卫生健康部门为主的　一６一　维普资讯 http://www.cqvip.com

分立管理方式，以内阁府为中枢，采取了整个政府集中应　对的一元化管理体制。在纵向上，实行中央、都（道、　府、县）、市（町、村）三级防救灾组织管理，建立了加强　横向和纵向的协调，以及各省、厅分工合作的应急机制。　四、应急管理工作纳入政府管理职责，职能在常态和　非常态间灵活转换　目前，各国政府都将应急管理作为政府的重要公共职　责。在应急管理运行中，考虑运作模式的低成本高效率，　注重常态与非常态的有机结合和灵活转换。　在常态下，应急管理机构的职能包括负责制定应急管　理规划、进行应急物资及装备储备，加强对风险的监测和　预防，组织应急管理人才培训、开展应急演习等；在危机　状态下，职能主要是制定应对方案，协调各相关部门、机　构的应急处置等。‘以英国国民紧急事务秘书处（ＣＣＳ）为　例，该秘书处的宗旨是“通过协调政府内外各方，在危机　的预见、预防、准备和解决方面提高英国应对突发挑战的　能力”。其职能是：一是负责应急管理体系规划和物资、　装备、演习等应急准备工作；二是对风险和危机进行评　估，分析危机发生的几率和发展趋势，确保预防和控制灾　一７一　维普资讯 http://www.cqvip.com

难的规划和措施发挥效应；三是在危机发生后，确定“领　导政府部门＂名单以及是否启动最高核心决策机制（Ｃ０一　ＢＲ），制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处　置；四是对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意　见，协调推动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理　人才培训。　五、提升和强化应急管理机构的地位和权力　应急管理机构的重要职责之一是在应急状态下进行非　程序化的决策和协调处置。因此，为保证高效权威运作，　机构具备的处置权和地位随着常态和非常态适时进行动态　调整。　在危机状态下，应急机构的地位和权限将大大增强。　如美国联邦紧急事务管理署（ＦＥＭＡ）在“９・１１＂事件　后虽被并入美国国土安全部作为该部的“突发事件准备　局＂，但是其在美国危机管理的制度体系内仍然占有重要　地位。在紧急状态下突发事件准备局可以提升为内阁级　别，它的部门主要负责人可以与国土安全部长一起列席总　统主持的国家安全会议。为了加强内阁总理在危机管理中　的指挥权，日本政府修改了“内阁法”，大大加强了发生　一８一　维普资讯 http://www.cqvip.com

危机时，总理能够迅速制定出应急对策、指挥全国应对危　机的权限。　俄罗斯危机管理系统的最大特色在于俄罗斯的所有强　力部门都直接由总统领导。这些强力部门包括国防部、外　交部、对外情报局、联邦安全局、联邦保卫局、紧急状态　部等等。普京执政之后，强力部门在国家政治生活中的地　位进一步上升，进行危机管理的权力进一步增强。　六、及时调整应急管理机构的模式和职能　由于环境、社会以及科学技术的不断发展，危机发生　的形态难以预料。各国的应急管理体制顺应形势发展的需　求，在不断总结经验教训的基础上，也在不断调整完善。　以美国为例，１９７９年，美国为了解决缺少全国统一的综合　性应急政策，提高处置突发公共事件的效率等问题，成立　了应急管理署（ＦＥＭＡ），其职能为双重：一是灾害救援、　预防与减缓；二是应对当时可能来自前苏联的核打击。　“９・１１＂事件后，美国政府意识到，ＦＥＭＡ虽然具有　丰富的应急管理经验，但缺乏应对恐怖主义、特别是核恐　怖、生化恐怖等所必须的资源、技术与实力。为了有效打　击恐怖主义，２００２年１１月，美国总统布什签署《２００２年　一９一　维普资讯 http://www.cqvip.com

国土安全法》法案，’批准成立国土安全部，正式启动５０　多年来最大规模的政府改组计划，将ＦＥＭＡ整建制并入　其中，转为该部的“突发事件准备局（ＥＰＲ）’’。　在职能方面，国土安全部把突发事件管理与国家安全　保障更加紧密地结合起来，将“保障国土安全’’列为首要　工作重点，把传统的针对灾害管理的任务看成是国家安全　保障工作的一部分，整合了反恐与救灾的力量，达到危机　管理体制的统一。　同时，美国政府认识到：在应急管理的减缓、准备、　响应和恢复四个阶段中，减缓是四个阶段的核心，与其花　费大量的资金在损失后进行救助，不如把它花在事前的预　防上，应急管理的最高境界就是使风险消弭于无形之中。　为此，ＦＥＭＡ将工作重点调整为侧重灾前准备和减轻灾　害造成的影响方面，为政府部门和公众进行经常性的突发　事件预防服务也成了其日常的重要工作。　日本经历了１　９９５年阪神大地震的惨痛教训后，也加　强了危机管理，强化政府纵向集权应急功能。以《紧急事　态法》作为法律基础，建立了完善的全国性应急管理体　制。日本在首相官邸建立了全国“危机管理中心’’，指挥　一１　０—　维普资讯 http://www.cqvip.com

应对包括战争在内的所有危机。内阁总理是危机管理的最　高指挥官，内阁官房负责同各个政府部门进行整体协调和　联络。政府还在内阁官房设立了由首相任命的内阁危机管　理总监，专门负责处理政府有关危机管理的事务；同时，　增设两名负责安全保障、危机管理的官房长官助理，直接　对首相、官房长官及危机管理总监负责。　近十几年来，英国曾多次发生重大突发事件，如１９８８　年的北海油田大爆炸、２０００年的洪水、２００１年的疯牛病、　口蹄疫等等。英国政府认识到，由于英国的经济发展高度　依赖国际贸易，大量的人口流动和国际交往增加了发生公　共卫生和恐怖袭击的风险。同时，英国是一个多民族国　家，不同的文化背景和宗教信仰也容易引发社会冲突。特　别是美国９・１１事件和我国非典之后，英国政府审视了本　国的应急管理体制，认为单一部门应对，基本上没有跨部　门协调的体制存在明显缺陷，其中最主要是在中央层面缺　乏强有力的组织协调，以及负责应急管理的相关部门间缺　乏协同、配合。为此，英国政府以强化中央层面协调和各　部门协同为重点，着力改变应对紧急状态的方式，整合了　各方面的应急资源，在应急机制上进行了改革和调整。　一１　１—　维普资讯 http://www.cqvip.com

首先，在中央层面，明确首相是应急管理的最高行政　官，应急管理协调和决策的最高机构为内阁紧急应变小组　（ＣＯＢＲ）。ＣＯＢＲ不是一个常设机构，通常在面临重大危　机并且需要跨部门协同应对时启动，以召开紧急会议的方　式运作。其组成人员不是固定的，而是根据事态的性质和　严重程度由相关层级的官员参加，主要职能是及时、准确　掌握危机的现实情况，制定应急管理的战略性目标，快速　形成应急决策。其次，设立了应急管理办事机构。由于灾　害的突发性，而且“其影响总是超出一个单一部门的职权　范围’’，因此，“内阁办公室应是最适合来召集和协调政府　应对困难形势的部门”。２００１年７月，英政府在内阁办公　室设立了国民紧急事务秘书处（ＣＣＳ），充分发挥应急管　理办事机构的职能作用。该秘书处的宗旨是“通过协调政　府内外各方，在危机的预见、预防、准备和解决方面提高　英国应对突发挑战的能力”。其职能：一是负责应急管理　体系规划和物资、装备、演习等应急准备工作；二是对风　险和危机进行评估，分析危机发生的几率和发展趋势，确　保预防和控制灾难的规划和措施发挥效应；三是在危机发　生后，确定“领导政府部门”名单以及是否启动ＣＯＢＲ，　一１　２—　维普资讯 http://www.cqvip.com

制定应对方案，协调各相关部门、机构的应急处置；四是　对应对工作进行评估，从战略层面提出改进意见，协调推　动应急管理立法工作；五是负责组织应急管理人才培训。　ＣＣＳ的成立，协调了跨部门、跨机构的应急管理工作和　紧急救援行动，由此英国的国民防护职责从内政部转移到　ＣＣＳ。　国务院发展研究中心　“应急管理行政体制建设研究”课题组　课题负责人：孙晓郁　课题组组长：蒋省三　课题组成员：孙兰兰　林家彬　吴苏燕　蒋希蘅吴庆　孙兰兰　吴苏燕　蒋希蘅　执笔　一１３—