环境保护现场执法难的剖析

维普资讯 http://www.cqvip.com 学术／经验　环境保护现场执法难的剖析　郑扬明　现场执法是环境监理工作的一项主要内容，　一、环境监理部门每年到排污单位调查、执法超过　３６０次，对控制污染、改善环境质量有积极的意　义。目前，环境保护现场执法难问题，是环境监理　现场执法的内容　《环境监理工作暂行办法》第七条规定，现场执法　的内容即是通常所说的“三查二调一收费”。“三查”是　指：对各种污染源各类污染物排放情况进行巡查、监　督，对“三同时”执行情况进行检查，对污染治理设施　部门普遍碰到的难题，现对执法难的现象作一些剖　析。　城市垃圾分类收集是实现城市垃圾资源化的　于垃圾减量和资源回收利用的无害化垃圾处理技　术的发展和应用。　重要前提。日本等一些先进国家早已实行垃圾分类　收集、分拣，通过回收垃圾中的有用成份，既能实现　垃圾的减量化和资源化，使垃圾资源得到充分利　用，又能减少垃圾运输费用，简化垃圾处理工艺，降　４．建立和完善城市生活垃圾管理法规体系　我国城市生活垃圾管理的法规体系尚不完善，　需要进一步健全。我市应充分发挥经济特区立法权　的优势，尽快完善执法的保证和监督体系，根据《中　华人民共和国固体废物污染环境防治法》因地制宜　地制订市区垃圾管理地方性法规，规范垃圾排放、　收运、处理等环节的各种行为，落实城市管理目标　低垃圾处理成本。汕头市区生活垃圾中不乏可供回　收利用之成份，建议在居民区建立一定数量的垃圾　分类收集点和转运站，制定相应的制度和奖惩措施　来保证居民自觉地分类放置垃圾，逐步实行生活垃　圾的分类收集，这样可大大减少垃圾清运、填埋量，　延长垃圾填埋场的使用年限，同时可以控制有毒、　有害之废弃物进入一般填埋场，减少污染。　责任制，全面提高城市管理水平。　５．征收城市垃圾费　长期以来，我国的环保费用都是由政府提供，　２．实施垃圾产生源头控制　从源头抓起，最大程度地减少垃圾产生量。减　资金来源有限，限制了城市垃圾的资源化处理。开　征城市垃圾费，符合“污染者４，－Ｊ费”的原则，这不仅　有利于补充垃圾清运处置费用的不足，减轻财政压　力，而且有利于提高公民的环境意识，加速城市垃　圾处理的企业化、市场化和产业化进程。　６．加大宣传和教育力度，提高公众环境保护　意识　量化是解决我国城市垃圾问题的关键。大力推行清　洁生产，实行绿色消费，实现垃圾源头削减。如大力　推行净菜进城；提倡少用或不用包装物，以及包装　材料的回收使用；限制一次性商品的使用等措施均　能减少垃圾产生量，同时保护和节约了资源。　３．改革垃圾管理体制，建立有效的运行机制　现行的垃圾管理体制还停滞在政府投资、多环　节参与、事业化运作、非产业化发展的方式上，政府　要搞好生活垃圾的治理工作，尤其是实行垃圾　源头分类，离不开公众的参与和支持。因此要充分　利用广播、电视、互联网等现代化的宣传工具，进一　处于垄断经营状态。这种体制严重影响了城市垃圾　处理的发展进程。应改革垃圾管理体制，强化政府　宏观管理职能，发挥市场机制的作用，实行垃圾收　集、转运和处理处置有偿服务。政府可以通过政策、　价格机制以及资金资助等手段，鼓励先进的、有利　步加大宣传力度，提高全社会的资源意识和环境意　识。通过宣传，使公众充分认识到城市垃圾的危害　及其中可利用资源的前景，提高广大市民的环境卫　生意识，树立节约资源、保护环境的观念。　［作者单位：汕头市环境保护监测站］　２／２００２汕头科技　・４３・　维普资讯 http://www.cqvip.com 学术／经验　运转情况进行检查；“二调”是指对环境事故、纠纷现　场处理调查；“一收费”是指排污收费的征收与催缴。　二、现场执法的法律依据　环境保护现场执法主要法律、法规有：１９８９年　全国人大公布的《中华人民共和国环境保护法》、　１９９０年广东省政府颁布的《关于颁布＜广东省征　收超标准排污费实施办法＞的通知》、１９９１年国家　环保局颁布的《环境监理工作暂行办法》、１９９５年　国家环保局发布的《环境监理人员行为规范》。它们　赋予环境监理部门的现场执法的职能，但其职责和　权限尚不完善。　三、现场执法经常碰到的问题　１．门难进。　一种情况是一些企业的门房值班人员借查看　执法证件、登记手续之机，告知负责管理治理设施　的人员赶快开动治污设备，有的治污设施的开关甚　至就设在门房里。　另一种情况是一些企业的治理设施或车间另　外加装了铁门和门锁，而且从外面无法直接观察到　里面是否有生产或治理设施是否有运转；当要求企　业打开门时，企业经常是以掌管钥匙的人员临时外　出，无法打开。这种情况下，环保执法人员是不能强　行撬开锁的。　２．人难找。　一种情况是企业负责环保工作的人员经常更　换，由于在企业中干环保经常是吃力不讨好的，因　此企业的环保人员想方设法推辞掉此项工作，造成　企业环保人员更换频繁，一旦更换，对其教育又得　重新开始。　另一种情况是当我们要求查阅有关资料、询问　有关事情时，企业总是推托有关人员临时外出。　３．没记录。　当我们要求企业提供有关生产记录或相关资　料时，企业总是以本单位一直都没这方面的记录推　脱。还振振有词地狡辩：不是我们不给你们看，是我　们切实没有记录；我们一般都是过月就销毁了，怎　么会长期保存这样的记录呢？我们本来就没有，怎　么能说我们拒报、隐瞒真实情况呢？　４．不签收。　对于申报、催报、催缴通知书和法律法规文件　・４４・　２／２　０　０　２　汕头科技　企业一般情况下是不会拒绝签收的。但对于处罚的　申辩告知书、处罚的决定通知书，企业经常拒绝签　收，我们经常得采取拍照留置送达的方式。　５．被执行对象难以明确。　一种情况是排污单位没有进行工商注册，有的　甚至是家庭作坊，连个名称都没有，更不要说进行　管理，对这些排污单位执法人员又不能采取查封其　设备的强制性措施，现场就变成了话照说、污照排，　你说你的，我干我的。　另一种情况是建筑施工工地，建筑施工的特点　是周期性短，真正施工的黄金时间ｔｇ就那么二三个　月，有时同个项目有多家建筑公司多个施工单位同　时进场施工，建设项目单位、建筑公司、施工单位之　间互相推诿，难以落实被执行对象，同时行政复议　周期长，按照法律法规依法行政时，经常是复议期　限还没到，项目已封顶，施工单位已撤离。　６．污染治理设施运转难检查。　一种情况是执法人员发现污染治理设施没有　运转，企业就借口：电机坏了，某某人正在出去买零　件来更换。　另一种情况是污染治理设施的机器照常运转，　但是没有投药，也就是说机器是在空转。　还有一种情况涉及到污染治理设施设计、治理　原理的。一般是污染物先通过一个蓄水池储存起　来，达到一定水位时才需要开动机器处理，有的治　理设施配备有应急排污管道或溢流管道。　以上情况难以确定企业防治污染的设施是否　运转或闲置。　７．排污管道复杂，核查手段落后。　企业内的排污管道复杂，环境监理检查手段落　后，一般是通过看水流的方向、放置泡沫塑料、塑料　球的方法，但效果仍然不佳；当企业有多个排污口　需要确定各个排污口的排污量时，更是难上加难，　因为流量计易损坏、安装条件苛刻，不实用。　８．分级管理、属地管理不明确，上下级环保部　门矛盾突出。　法律法规对环保的分级管理、属地管理不明　确，同时环保部门仅对同级政府负责，人事权由同　级政府掌握，排污费纳入同级财政，造成排污费争　着收、问题搁一边、企业看笑话的局面。企业对这种　现象的态度倒是很明确：多头管理、多头缴费不予　接受，你们市、区环保部门之间协调好了再来找我　维普资讯 http://www.cqvip.com 们。企业也利用上下级环保部门之间的矛盾，哪里　开出的排污费少就到那里缴。　９．处罚程序繁琐。　法律法规规定的复议期限长；相关执法部门因　执行的标的小不愿配合。　四、对现场执法难的剖析　１．排污单位法律意识淡薄。　企业法人的环境意识淡薄、法律常识缺乏是不　争的事实，在利益的驱使下，企业为了节省成本，置　环境质量于不顾，违法排污。　２．管理体制不顺。　短期政绩和环保长远目标存在矛盾。一些地方　领导存在短期行为，只抓经济而忽视环保。因为抓　经济短期内可以出政绩，而抓环保要几年甚至十几　年才能见效果，所以出现行政干预环保执法问题；　相当一部分地方领导还存在“先污染后治理”的错　误观念，说起来重要、抓起来次要、忙起来不要，为　了追求政绩不惜牺牲环境；在地方经济利益的驱使　下，部分领导干部缺乏环保意识和环保法制观念，　公然为污染企业提供庇护，使污染环境者得不到处　理，最终污染问题也难以解决。　环保部门非垂直管理也是执法难的一个重要　原因。　３．法律、法规不完善、不实用。　现行环境保护的法律法规大都是在计划经济　体制下制定的，随着社会主义市场经济体制的建立　和完善，不少法律规定己不再适应变化了的新情　况，特别是许多由计划经济体制直接衍生出来的法　律条文，已经失去了其立法和执法的客观基础，在　实践中也难以继续推行。另一方面，许多在市场经　济体制下已被证明是行之有效的法律措施，在我国　现行的环境法律中大都没有规定或没有明确规定，　使得在新的形势下许多与环境有关的行为得不到　有效的法律约束。例如：《征收排污费暂行办法》是　１９８２年国务院发布的，这个暂行长达１９年，而且　当时出台的背景是计划经济时代；又如“闲置”、“拒　报”、“技术资料”等等都没有明确的定义；再者　１９９１年颁发的《关于调整超标污水和统一超标噪　声排污费征收标准的通知》中规定：“声源一个月内　超标不足十五天的（昼或夜），超标排污费减半征　收”，企业就经常钻１５天的空子，监理机构也难以　学术／经验　核实。　４．环境保护技术落后。　一方面是污染治理设施成本昂贵，运转费用　高，设备故障率高，报废时间短；另一方面是环境监　测技术落后，一个空气样本需要采集几十升的空　气，一个周期需要几个小时，样本还没收集到，企业　早就停止排放了；许多情况下，执法人员对废气已　明显感到不适，但气体的浓度可能还没有达到仪器　检测的最低限度要求。　５．执法人员素质不高。　环境保护现场执法的要求很高，倘若要确实完全　履行职责，执法人员除需要通晓环保法律法规，还要　掌握相当多的化学、物理、生物等自然科学知识，甚至　要懂得一些基本的财务知识。现场执法关键在于发现　问题，而要发现问题就需要懂得各种知识。比如说，一　个工艺流程中使用了有颜色的化学品，为什么排污口　却没有同样的颜色，是偷排还是在生产过程中发生了　化学反应？这就需要懂得化学专业知识。明明存在一　根空气管道，为什么不见相连接的设备？这种设备生　产前需要长时间预热，企业为了节能降耗应该是２４　小时连续生产，怎么可能夜间停产呢？生产一件产品　要排放多少污染物，会计报表登记的产品是多少？这　就需要懂得会计知识。执法人员一般只学一门专业知　识，在实践中还要不断的学习充实自己，才能胜任环　境执法的职责。　五、对完善现场执法的建议。　１．作为环保部门、环境执法人员，要依法行　政。一是要加强学习，提高自身和环保队伍的法律　知识水平。不仅要学习本行业法律法规，还要学习　相关的法律法规，不仅要学习法律知识，还要学习　专业技术知识，提高专业技术水平，这样才能具备　执法素质和基础。　２．完善环保法律法规。立法人员要深入基层　体验生活，制定科学的、操作性强的法律法规。　３．理顺管理体制。主要是理顺各级政府政绩　和环保目标的关系；理顺上下级环保部门的关系。　４．促进环保产业、环保技术的发展。管理只是　一种手段，只有科学技术进步了，环境污染问题才　能得到根治，国家应制定相关政策促进环保产业、　环保技术的发展。　［作者单位：汕头市环境监理所］　２／２００２汕头科技　・４５・