古代行政区划沿革
古代行政区划沿革—-———-九州说
它是传说中大禹时代的中原地区的行政区划制度,起于春秋、战国时代。在西汉以前,都认为“九州”系禹治水后划分的,但具体的说法各书所载互不相同,大致有四种说法:(1)《尚书·禹贡》记载九州为冀、兖、青、徐、扬、荆、豫、梁、雍;(图1)(2)《吕氏春秋·有始览》有幽州,无梁州;(3)《周礼·职方》有幽州、并州,无梁州、徐州;(4)《尔雅·释地》有幽州、并州、营州,无梁州、青州、徐州(见表1)。各地所载各州的地域亦不尽相同,如泰山以北、以东地区在《禹贡》中属于青州,在《职方》中属于幽州;《职方》中的青州相当于《禹贡》中徐州的大部分和豫州的一部分。
这些“九州”说实际上是春秋、战国时期学者对当时所知周朝领土所做的地理区域的划分,并不是某个朝代的行政区划。然而,在历史上把它们长期地误认为是行政区划.在西汉以前,误认为《禹贡》是大禹治水后所划分的九州,代表夏朝的行政区划制度;《汉书·地理志》最先把《周礼·职方》中的九州误称为代表周朝的行政区划制度;三国时期魏人孙炎在注释《尔雅》时,又把《尔雅·释地》中的九州牵强附会地解释为代表商朝的行政区划制度;以后的经学家进一步推而广之,把“九州”误称为夏、商、周三代的行政区划制度.
古代行政区划沿革——-——-畿服说
它最初见于《国语·周语》。《周语》曰:“夫先王之制:邦内甸服,邦外侯服,侯卫宾服,夷蛮要服,戎狄荒服。”即说周王实行“甸服”、“侯服\"、“宾服”、“要服”、“荒服”的五服制度.《尚书·禹贡》中也说了五服,只是用“绥服\"替代了《周语》中的“宾服”;并认为每服皆有一定的范围,都为五百里。《周礼·夏官·职方氏》更将“五服”扩展为“九服\":“侯服”、“甸服\"、“男服\"、“采服”、“卫服”、“蛮服\"、“夷服”、“镇服”、“藩服”.在《周礼·夏官·大司马》中,则把“服”改称为“畿\",认为有侯、甸、男、采、卫、蛮、夷、镇、藩九畿。以上叙述的“五服”、“九服\"、“九畿\"等记载,都是后人杜撰的先秦时代的行政区划,事实上它们只是战国时代或稍后人们地理视野不断开阔的反映。(9)(10)
古代行政区划沿革———县的出现
前面已述,商、周王朝实行的是分封制,即“封邦建国”,各个领主在自己的封国内独立为君主,整个商、周王朝无所谓任何行政区划。但是,到了春秋时期,周室衰微,一些诸侯国逐渐强大,开始发展中央集权制度。他们在新开拓的疆土上不再进行分封,而由君主直接统治,为了便于统治,开始萌生了县、郡等行政区划的单位。
县是中国最早出现的行政区划单位名称,始于春秋初期,最初设置在边地,带有国防作用。据现有文献记载,最早设县的是西方大国秦。《史记·秦本纪》曰:武公十年(前688年)“伐邽、冀戎,初县之\";武公十一年(前687年)“初县杜、郑”。就是说在春秋初,秦武公在新开拓的疆域首先设立邦县(今甘肃天水市)、冀县(今甘肃甘谷县),第二年又设置杜县(今陕西杜
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中国古代的行政区划大致可以划分为以下五个时期:萌芽时期(先秦)、郡县制时期(秦、汉)、州制时期(魏晋南北朝、隋)、道(路)制时期(唐、宋)、行省制时期(元、明、清)。
古代行政区划沿革萌芽时期
这个时期约从公元前21世纪至公元前3世纪,即从建立中国历史上第一个国家政权——夏朝开始,到秦始皇统一中国、确立郡县制为止.
国家的产生,是形成行政区划的先决条件。在原始社会,人们按氏族、部落进行生产和生活,根本不需要行政区划,也没有地域区划的概念,正如《礼记·礼运》篇所述,那时是“大道之行也,天下为公”。随着生产力的发展,社会的进步,逐步出现了私有制,产生了阶级,形成了国家。统治阶级为维护其统治地位,有效地控制被统治阶级,需要实行分区分级管理,于是产生了形成各种各样行政区划的可能性。但是,并不是产生国家的同时也必然出现行政区划。夏、商两代和西周,都还没有完善的地方行政制度,当时也不可能对整个国家进行全面的行政区划,无论是“方国”,还是“诸侯国”,都是一个个独立的国家,与夏、商、周王朝之间都只是松散的臣属关系.春秋以后,县、郡的出现才是中国古代行政区划的肇始.
古代行政区划沿革-—--——-州服制说
在本世纪以前,人们普遍认为夏、商、西周王朝存在着“十二州”、“九州\"、“五服”等行政区划。最典型的如《汉书·地理志序》所云:“昔在黄帝,……方制万里,画野分州。……尧遭洪水,怀山襄陵,天下分绝为十二州,使禹治之.水土既平,更制九州,列五服,任土作贡.”即说黄帝时已有州制,尧因洪水之灾,分中国为十二州,禹治水后更改为九州,以后又把中国分为五服。实际上,所谓夏、商、周代的“十二州\"、“九州”、“五服\"之说都仅是种种传说而已。
古代行政区划沿革----—-十二州说
它是传说中的尧舜氏族社会时代的行政区划制度,起于《尚书·尧典》的“肇十有二州”。西汉学者谷永(前?-前4年)最先把“肇十有二州”解释为“尧遭洪水,天下分绝十二州”。东汉史学家班固(32-92年)撰《汉书》即从其说.他们认为这“十二州\"是尧舜时代的行政区划制度,而且在禹设置“九州”之前。可是,东汉马融(79-166年)认为“十二州\"产生于禹治水之后,它是由当时氏族首领舜在禹置“九州\"的基础上,增置幽、并、营三州而成。后世的释经家多从马融之说。自顾颉刚(1893—1980年)在20世纪30年代以确凿证据考证《尚书·尧典》乃汉人之作,“十二州”说是汉人影射汉武帝所置刺史部十三州而起,马氏所叙的十二州名只是调和了《禹贡》、《尔雅》、《职方》“九州\"之名的矛盾而形成的混合物。(现代的秦汉史和先秦史学者都从顾氏之说,否定了“十二州\"说是尧舜时代行政区划制度的观点.
陵县)、郑县(今陕西华县)。可见,在春秋前期即前7世纪,秦、楚、晋等大国已先后在新兼并的土地上置县。在古文中,县是古悬字。因这些新拓的疆域,远离诸侯国的国都,悬于诸侯的采邑之外而命名。
春秋后期,各诸侯国普遍置县,且从边远之地发展到内地。正如顾炎武在《日知录·郡县条》所述:“春秋之世,灭人之国者,固以为县矣.\"
战国时期,县已成为较普遍的地方行政区划单位.不过,春秋战国时期的县与以后的县并不完全相同:一是保留着分封制的残痕,如君主可以把县赐送给臣子,县尹可以世袭等;二是县的规模相差悬殊,大的如秦、楚灭了一国置一县,甚至灭了陈、蔡这样的中等国家以后也以一国置一县,小的如齐国的县,大致是一乡置一县。当然,那时最多的还是以一邑之地置一县。
古代行政区划沿革-—-——郡的出现
现在看到的最早的关于郡的记载见于《国语·晋语》。晋国公子夷吾对秦公子挚讲,“君实有郡县”。意思是说,晋国犹如秦国的郡县。这是鲁僖公九年(前651年)的事,说明秦国在公元前651年即春秋前期已置有“郡”,所以一些书说,“春秋末年以后,各国开始在边地设郡\(11)“战国时期开始出现郡”,(12)都是不确切的。据《左传》记载,鲁哀公二年(前493年)赵简子曰:“克敌者,上大夫受县,下大夫受郡。”以上是春秋时代仅见的“郡”名两例,表明当时郡名还很少见.当初主要为满足军事防卫之需要,各诸侯国开始在边远地区置郡,由国君的重臣率军驻守.
战国时代,郡的设置增多。《史记·秦本纪》记载,惠文王十年(前328年)“魏纳上郡十五县\";惠文王更元十三年(前312年)“攻楚汉中,取地六百里,置汉中郡”, “秦有陇西、北地、上郡\",赵“置云中、雁门、代郡”,燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡”。可见,战国时各国已普遍置郡,且多置于各国的边远地区.(图3)
古代行政区划沿革-—--—县和郡的关系
郡、县均出现在春秋前期,但是设郡晚于设县,而且在春秋时代郡的地位低于县,所以才有赵简子“上大夫受县,下大夫受郡”之语。这并不是县大郡小的缘故,因为那时县的大小悬殊,且在春秋时代郡的大小至今难以详考。主要是由于郡置于边远荒僻之处,地广人稀,经济开发程度低于县,不如县那么富裕.(13)
战国时代,七雄争霸,遍地烽火,边地和内地、荒僻地区和富庶地区的差异缩小,而且几个强国不断向外拓展,所以边郡日益增大,地位不断提高。边地郡大,逐步地在郡下分置数县;内地事多,在数县之上逐步地置郡统辖,渐渐地形成郡统县的两级行政区划。“魏纳上郡十五县”,春申君报请楚王在淮北12县置郡,“宜阳、大县也,……名曰县,其实郡也”等,都是确凿的证据。看来,郡统县制的形成不会晚于战国中期。战国后期,郡县制在各国已经较为普遍
地实行.可是,在整个战国时代郡县制始终是分封制的附庸,至秦始皇统一中国后,郡县制才正式成为全国划一的行政区划。(14)
综上所述,商、周时期实行“分封制”,不存在行政区划的制度,所谓“十二州\"、“九州\"、“五服”、“九畿”并不是当时的行政区划,而是战国时期和以后的一些学者的设想。中国最早的行政区划是郡县制,它萌生于春秋,演进于战国,正式确立于秦代。
古代行政区划沿革-——--—-郡县时期 古代行政区划沿革————-——郡县制
从秦始皇统一中国,正式确立郡县制为全国统一的行政区划,到魏晋时期实施州制行政区划制度,郡县制经历了秦、汉四百多年。
公元前221年,秦始皇二十六年吞灭六国、统一中国,建立了中国历史上第一个统一的、多民族的、高度中央集权的大帝国.秦始皇认为,“周制微弱,终为诸侯所丧”(《汉书·地理志》),因此采纳廷尉李斯的建议,“不立尺土之封,分天下为郡县\"(《汉书·地理志》),彻底废除分封制,实行中央集权制,是年即分天下为36郡,把郡县行政区划制度推行到全国.这是郡县制在中国确定的标志,也是中国和世界行政区划史上一个划时代的事件。
古代行政区划沿革——-—--——秦郡
《汉书·地理志》云:“秦京师为内史,分天下作三十六郡。”内史为秦国都所辖的地区,当时唯有它不称为郡。始皇二十六年置36郡,其后陆续有增置,最后秦郡究竟有多少?当年所置的36郡,是否包括内史?对此前人有多种说法,直至今天仍有分歧。
古代行政区划沿革--——-—--秦县
各郡所辖的县,据严耕望考证如下:内史约含40县;北部云中、雁门、代郡、上谷、渔阳、右北平、辽西和辽东8郡,以及西北部九原、上郡、北地和陇西4郡,每郡平均辖十五、六县,共近两百个县;内地各郡及南方诸郡近30郡,每郡各辖25县,共约700县左右.因此,严氏认为“秦县的总数当在900以上至1千有余,约言之当在1千县左右也\"。(16)
古代行政区划沿革—--—-—-郡县发展
汉初,刘邦鉴于秦王朝孤立而亡的教训,广建王侯。先封“异姓七国”(韩、赵、楚、淮南、燕、长沙、梁),继而在消灭异姓六国(长沙除外)的过程中建立“同姓九国\"(楚、荆、代、齐、赵、梁、淮阳、淮南、燕),实行了郡、国并存制。
古代行政区划沿革—-—-——-—汉郡国制
汉初的王国不但统率侯国或数县,而且常常兼数郡之地,严重地威胁和阻碍了中央的统治权.据《汉书·地理志》记载,高祖于秦郡外增置26郡(谭其骧《汉百三郡国建置始考》的考证较精,指出高祖实增为19郡),其中三分之二的郡是在诸侯王国内;且诸侯王国多“兼数郡之
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地,……吴王濞封有四郡五十余城”,(17)“大者或五、六郡”,(18)因而汉初60郡中,同姓九个诸侯王国和异姓仅剩的长沙国共有40余郡,汉帝自领的郡只有15个.
以后,文帝、景帝、武帝多次削藩,令诸王不得自治其国,所属官吏皆由天子授予.景帝时,一诸侯国便只领一郡,王国和郡自此在行政区划上才处于同一级别。(表2)根据《汉书·地理志》记载,至西汉末年有郡国103,其中除三辅(沿京畿地区的三郡)外,有郡80、国20;大郡领县三、五十个,大国领县最多十余个,小国仅领县三、四个。可见,西汉末年郡和国级别虽相同,实际上是郡大国小。
王莽时,郡数增至125.东汉初,光武帝考虑到连年战争、国空民虚的情况,为减少官役,与民休息,对郡、县曾大加并合.《后汉书·光武帝纪》记载:建武六年(30年)“并省四百余县”,约相当于当时县数的四分之一;继而累并郡、国13,占当时郡、国总数的十分之一强。以后,又遵西汉之制,至顺帝永和五年(140年)共有郡、国105,并成为较稳定的行政区划,直到东汉末。
古代行政区划沿革------汉县
郡下统县,战国已然,秦王朝推行全国。汉承秦制,仍在郡下辖县,并有所发展.《汉书·百官表》云:县“列侯所食县曰国,皇太后、皇后、公主所食曰邑,有蛮夷曰道.\"表明西汉的县级行政区划,已有县、国、邑、道之别。
古代行政区划沿革-----—州制萌芽
如第一章所述,把中国划分为州,起源于战国时人们的理想。但是,“十二州”、“九州”、“五服\"、“九畿\"都停留在学者们所著作的书上或人们的传闻中,并未成为中国的行政区划。在中国行政区划中真正地出现“州”一级,始于西汉武帝。
古代行政区划沿革-—-—--西汉的州
《汉书·武帝纪》说,元封五年(前106年)“初置刺史,部十三州”。汉武帝用《禹贡》、《职方》中的11个州名(冀、兖、徐、扬、荆、豫、幽、并、梁、雍、青)(见表1)置刺史部,其中把梁改曰益、雍改曰凉,加上新开辟的边地“南置交趾、北置朔方”应当指出当时的州刺史仅代表汉王朝监察所辖的郡、国,并无固定驻所,还没有形成一级行政区划.
古代行政区划沿革-—----—东汉的州
灵帝中平元年(184年)爆发黄巾起义,朝廷为有效地镇压各地的农民起义,于中平五年(188年)改刺史为州牧,命朝中九卿任州牧,执掌一州军、政大权,州逐渐成为郡、县以上的一级结构。于是,全国的行政区划由虚的三级制演变为实的三级制,由郡县制演变为州郡县制.东汉末,曹操又倡复“九州说”,废幽、并两州,合入冀州;省去司隶校尉部和凉州,并为雍州;弃交州,分入荆、益两州。全国仅有兖、豫、青、徐、荆、扬、冀、益、雍9州。
总之,汉代的行政区划承袭了秦制,基本上实行的是郡县制。与秦王朝不同的是:(1)汉代有郡、国并存的局面。汉初,实行的是郡-县二级制和国-郡—县三级制并行的行政区划制度;景帝平定“七国之乱”之后,实行的是郡或国统县的二级制,(表2)直到东汉末大致如此。
所以,更确切地说,汉代的行政区划实行的是郡、国并存的制度。(2)汉代的县级区划单位的形式多样化,除县以外,还有邑、道、侯国。(3)汉代的行政区划单位中出现了“州”。武帝首创行政监察区,在郡、国之上增设十三刺史部,即十三州。东汉末年,州由虚的行政监察机构变为一级政区实体,开始出现州—郡—县的三级行政区划制度,表明中国的行政区划演进到了一个新的阶段。(表3)
古代行政区划沿革—————--州制时期
东汉中平五年,“州”开始成为一级行政区实体。自此,中国的行政区划进入到州制的新时期,经三国、两晋、南北朝,直至隋代,州一直成为中国最高的行政区划单位。时间延续了四百年左右。
古代行政区划沿革三国至西晋的-————-州制 ⒈三国州制
汉献帝时,曹操“挟天子\"、“今天下”,改汉十三州为九州。州—县两级制度。不久,魏文帝曹丕又改为十二州。当时,曹魏占据黄河流域,置有司隶、豫、兖、青、徐、雍、凉、冀、并、幽、荆(汉荆州北部)、扬(汉扬州北部)12州;(23)领郡101、县731。(24)孙吴占有长江中下游、珠江流域,置有荆、扬、交、广4州,领郡44、县337;(25)蜀汉占有今四川和陕西汉中盆地,仅置益州一州,领郡22、县138。(26)因此,三国时共有州17(其中荆、扬各有二州),郡167,县1206。
事实上,那时魏国的行政区划与吴、蜀两国的并不完全相同:(1)魏在州下分郡或王国,吴、蜀在州下仅有郡;(2)魏在郡或王国下,置县、县王国、县公国与侯国,吴、蜀在郡下仅辖有县和侯国。与汉制的县级单位不同,三国时已无道、邑之称,但在魏国有县王国、县公国等设置。(27)
⒉西晋州制
曹魏灭蜀汉后,实行州—县两级制度,从益州中分置梁州;西晋初,又从雍州分出秦州,由益州分出宁州,再由幽州分出平州。至280年晋武帝平孙吴、统一全国,将南、北荆合一,南、北扬合一,全国共有州19,统郡、国173,县1232.(28)西晋后期,由荆、扬两州分置江州,从荆、广两州分置湘州,共有21州。(29)
此时,可以说已集州制之大成,为州制最完善的阶段.首先,从州名而言,《禹贡》、《职方》、《尔雅》、《吕氏春秋》等提及的州名,除少《尔雅》中的营州外,都有了实际地域;其次,从设州的历史来看,自汉武帝以来所设置的州,除西汉的朔方外,均已有设置;第三,从当
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时设置的实际地域来说,也远较过去的合理,如由原益州分出今陕西西南部和四川东部置梁州,分出今云南为宁州,从荆、扬两州分出今福建、江西为江州,自荆、广两州分出今湖南东部、东南部和广东东北部置湘州等。
西晋后,天下大乱,州制陷于混乱.
古代行政区划沿革东晋、南北朝的——--————-州制
西晋末年永嘉之乱后,晋室南迁,偏安江左,宋、齐、梁、陈先后承袭,社会局势一直不安宁,正如《宋书·州郡志》所说的:“境土屡分,或一郡一县割成四、五,四、五之中亟有离合,千回百改,巧历不等。”北方在十六国统治之下更是兵戈扰攘,各国在统治所及的较小区域中分置了许多州,并且变幻无常,州制又陷于混乱。
古代行政区划沿革--—--—隋代州制
南北朝后期,州、郡、县三级行政区划制度已混乱到了极点,郡一级形同虚设.隋文帝面对这种局面,于开皇三年(583年)果断地“罢天下郡”,实行以州领县的两级行政区划制度。在开皇九年(589年)平定南朝的陈以后,统一了全国,隋文帝又将州县两级行政区划制度推行至全国.这样,东汉末年以来一直沿用的州、郡、县三级行政区划制改为州、县两级行政区划制,但是实行的依然是州制。隋朝从583年至607年实行州县制24年。炀帝于大业三年(607年)复改州为郡,以郡统县,恢复秦制。同时,炀帝仿效汉武帝,在郡上设置司隶、刺史15员,司监察之职。(35)许多人以为隋实行的是郡县制,这是由于《隋书·地理志》所记的隋朝的行政区划制是大业五年(609年)的行政区划,当时炀帝实施的是郡县制。实际上,炀帝实施郡县制是从607年至618年,仅11年。所以,隋朝主要实行的还是实施了24年的州县制。从中国古代行政区划沿革史看,隋朝是处于从州制时期到道制时期的过渡阶段。
古代行政区划沿革----—————道制时期
州制在中国实行了四百年左右,南北朝滥置州、郡,说明了州制的衰落.诚然,隋朝着力整顿,结束了滥置州、郡的现象,但也没有能够挽救州制.唐初,李渊统一中国后,一度改郡为州,恢复州领县制.天宝元年(742年)至乾元元年(758年)又改州为郡,实行了16年郡领县制。因此,唐朝与隋朝一样,州、郡两名曾经迭相改用。不过,唐朝后期的最高行政区划不是州或郡,而是“道”了;宋朝的最高行政区划是“路”。“道”和“路”最初都是监察区的性质,然后转化为行政区。这表明中国的行政区划在唐宋王朝进入了道(路)制时期.该时期从7世纪初至13世纪后期,达六百多年。
古代行政区划沿革—-————-———唐朝道制 ⒈道
贞观元年(627年),唐太宗为省并州、郡,主要依山川形势划全国为10道.这10道是:关内、河南、河东、河北、山南、陇右、淮南、江南、剑南和岭南.
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唐道下辖府、州,府、州下领县.贞观十三年(639年),10道统领州358,县1551;开元末年(740年),15道统领府、州328,县1573.此时,唐朝的疆域已超过汉武帝全盛时期。(37)
⒉府
在唐代的行政区划中,不但有唐太宗新开的“道”,还有唐玄宗新开的“府\".最早设府是在开元元年(713年),玄宗升国都雍州为京兆府,升陪都洛州为河南府。以后,设置和改置的府增多,成为唐朝行政区划中的一个重要的单位。
⒊节度使
其名起于魏晋,但仅是一个官衔名称,并无管辖区域.景云二年(711年),唐以凉州都督充任河西节度使,此名称才确定,并列入正式边疆官制。至唐玄宗开元和天宝之间,已增至10个节度使:河西节度使、范阳节度使、陇右节度使、剑南节度使、安西节度使、朔方节度使、河东节度使、北庭节度使、平卢节度使、岭南节度使。它们都分布于边地.安史之乱以后,节度使制被滥用于内地,使这种原为边关的军事制度变成为内地实际的行政区划单位,而且大者连州十数,小者亦兼三、四。(39)据《旧唐书·地理志》记载,唐肃宗时(756-761年)节度使已有44;又据李吉甫《元和郡县志》所载,在宪宗元和年间(806—820年)唐全国有节度使47.所以唐初的行政区划单位—-道,在此时(安史之乱后)已徒有虚名了。
纵观唐朝的行政区划制度,应该说这是中国行政区划沿革史中的一个大变革时期.唐太宗创立了“道\",唐玄宗把“府”引进行政区划中来,唐睿宗又把节度使变成正式建制;使唐代的行政区划基本上成为三级制,主要是道—府(州)—县.后期的道—节度使—府(州)-县制,由于道已为虚设,实际上还是三级制。(表6)
古代行政区划沿革—-—---宋朝路制
唐中叶后,道实际上已名存实亡,节度使所辖之地虽不少称道,但道制行政区划已混乱不堪,这为宋代改革为路制准备了条件.事实上,宋之路也略似唐之道,是仿唐代的道制而置;从字义上说,路和道在许多情况、场合是同义的。因此,把唐代道制行政区划和宋代路制行政区划归为一个时期,是适宜的。
⒈路
宋初力平群雄,疆域区划难以顾及,太宗因袭唐朝旧制,略事改革,分全国为13道:河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。但不久,在淳化四年(993年)把全国又合并为两京(东京、西京)10道;去陇右、山南东、山南西三道,并剑南东、西道为一;改岭南为广南道;增设两浙道。但第二年即废,于是正式废去道制,改为路制。(40)
在淳化五年以前的15年中,宋太宗一直实行“道\"、“路”并存的行政区划制.淳化五年后,全国设路也未有定规。在至道三年(997年)始定天下为15路。 崇宁四年(1105年),宋徽宗将国都开封府置为京畿路,合称为24路。
⒉府(州)
宋代路下为府、为州。府虽与州同级,但地位要略高于州。当时,国都、陪都,皇帝诞生、居住和巡游过的地方,以及地位重要的州,都改置为府,情况与唐朝很相似。据《元丰九域志》记载:元丰八年(1085年)时,全国有府14、州240。
⒊军、监
两宋的行政区划中还出现一些新单位——军、监。军始于唐,当时称军镇,属军事系统,多设在边区,只管军队不管民政.五代时,军不仅管兵马,也辖有土地、民政,但各军、监皆不辖县;在宋代,军则演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构,五代初已开始出现,但也在宋代才演变成地方行政区划单位。
宋代的行政区划,最高一级为路;实施的三级制,最基本的是路—州—县;州级单位有府、州、军、监,府地位最高,州次之,军、监更低;县级单位有县、军、监。(表7)
古代行政区划沿革-—————-辽道制
与北宋对峙的辽,是统治中国北部的一个王朝。从公元916年创建,到1125年为金所灭,历经9帝,共统治210年。辽袭唐制,将全国分为5道(亦称为5路),每道(路)有一个政治中心称府,建有京号,并以京号命道,合称五京道(或五京路):上京道、东京道、中京道、南京道、西京道。(图7)道或路的下级单位、县的上级单位有府、州、军、城四类,县的同级单位有军、城。
古代行政区划沿革金——-—---路制
与南宋对峙的金,也是统治中国北部的一个王朝。公元1115年创建,1125年灭辽,次年灭北宋,至1234年亡,共历9帝,统治120年。金采宋制,曾分境内为17路、20路.路下辖府、州,(见图9)府、州下领县。泰和五年时,金国境内有府、州179,县683.(45)
纵观道(路)制时期的行政区划有这样几个特点:(1)无论在唐代、宋朝,还是五代十国、辽国和金国,道或路是最高行政区划单位始终没有变;(2)该时期六百多年中,始终实施的是三级行政区划,最基本的单位是道或路—府或州-县;(3)上一个时期(魏晋南北朝至隋朝的州制时期)最高的行政区划单位-—州,在此时期仍继续沿用,不过变成了行政区划的第二级单位,隶属于道或路;(4)还引进了府、军、监等行政区划单位,尤其是府一直沿用下去,成为一个长期广泛采用的重要行政区划单位.
古代行政区划沿革——--—-—省制时期
自元代开始,中国又出现了一种新的行政区划制度,其最高一级的行政区划单位为行省(简称为省),因此称为行省(省)制时期.该时期从13世纪后期至20世纪初,历经元、明、清三代。
省名起源甚早,魏晋时期已有尚书省、中书省之称,然皆为中枢要署,不直辖地方。隋文帝于开皇八年(588年)伐陈,曾置淮南行省于寿春,但不久即废。金入主中原之初,曾出现过行省制度,在外地设立行尚书省,但为时短暂。蒙古人兴起之后,仿金实行行省制度.元世祖一方面将尚书省并为中书省,总理朝政;另一方面,在地方设立若干行中书省,作为朝廷中书省在外地的代理机构。它最初是一种临时设置,并只管军事,后演变为兼管民政,其长官也由中央官吏演变为地方官吏。其间从伐金到灭宋,历经70余年,平宋以后成了元朝的行政区划单位.
古代行政区划沿革--——-——元省制
蒙古在太宗三年(1231年)即灭金的前三年,始立中书省,以著名的政治家、地理学家耶律楚材为中书令。入主中原后于宪宗初年(1251年),在燕京等处置设行尚书省。中统初年(1260年),元世祖忽必烈改置行中书省,其后屡屡增多,但是一直到元贞年间(1295—1296年)行省的设置和辖区还都很不固定,即在忽必烈统一中国(1279年)后的20年中行省制并未固定下来,直到13世纪末、14世纪初的元成宗时期才开始固定,逐步形成元代省制行政区划.
⒈行省
元英宗至治时(1321-1322年),全国划分为12个一级行政区:1个中书省、11个行中书省。中书省为中央机构中书省的直辖地区,又称都省、腹里,包括今北京、天津、山西、河北、山东以及河南和内蒙的部分地区。十一行中书省为岭北、辽阳、陕西、河南、江浙、江西、湖广、云南、四川、甘肃、征东。其中,征东行省即高丽国,行省负责人由高丽王兼,性质与内地行省不同,所以也有人认为只有10个行中书省。(图10)
元末,又分出许多行省,如中书省分出山东行省,江浙行省分出福建行省等;有些行省区域过大,又划置分省,如福建行省内置建宁、汀州、泉州分省。可见,元末行省制也已开始混乱。
⒉行省以下的单位
元代行省以下的行政区划略同于宋,行省下辖路,路领府、州,府、州辖县.但也有不辖县的路、府、州;不隶于路的府、州,而直隶于行省。直隶于行省的府、州称为直隶府、直隶州;隶于路的府、州,称为散府、散州。从图11可以看出,当时与路平级的直隶州、直隶府为数不少。另外,元仿宋的“军”行政区划,置有军和安抚司,为数不多,都在边境少数民族的区域内置设。军有直隶于行省的,也有归路统辖的;安抚司都隶于路。元代在一个中书省、11个行中书省下,置路185,府33,州559,军4,安抚司15,县1127。(46)
元代行省以下的行政区划虽略同于宋,但从表8中可见元代的行政区划已与宋朝的有原则上的区别:(1)最高一级的行政区划是行省(或简称省),已不是路.宋朝的最高一级行政区划
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——路,在元朝已降为第二级行政区划单位;(2)在宋朝,府、州是辖于路之下的,在元代已有相当数量的府、州成为直隶府、直隶州,与路并列;(3)宋是三级行政区划系统,元则有三级、四级,而且以行省—路—府或州—县四级区划系统为主.
古代行政区划沿革-——-—-—明省制
明初,太祖朱元璋定都金陵(今江苏省南京市),基本上保留了元代的行省制,只在洪武元年(1368年)废元中书省,辖境分属河南行省和山东行省;同时改江浙行中书省为中书省,以示国都所在.但元的行省制在元末已出现混乱,不全面改革整顿已难以维持国家权力,于是在洪武九年(1376年)朱元璋改革元代行省制度,宣布最大的行政区划是布政使司,由布政使总一省的行政大权,其性质仍同行省,因此习惯上还称为省。洪武十三年(1380年)明太祖为加强皇权,罢中书省,六部直属皇帝,原中书省所辖的地区也归六部,名为直隶。于是,把当时国都所在的应天府(治所在今南京市),即相当于今江苏、安徽二省和上海市的地区改称直隶,也称京师。
布政使司(省)下辖府,府下领州,州下领县。州有两种:直隶布政使司的直隶州;隶于府的散州.
古代行政区划沿革—-—-——清省制
清初为便于统治明代故土,清世祖仍沿用明制15布政使司,只是改北直隶为直隶,南直隶为江南布政使司,即废除了南京为国都的地位。康熙初,改布政使司为省,因认为全国区划为15省,其制过大,所以分湖广为湖南、湖北两省,分江南为江苏、安徽两省,分陕西为陕西、甘肃两省,全国共为18省。
清代省以下的各级行政区划单位基本上是沿用明制:省下辖府和直隶州,府下领散州和县。所不同的有以下几点:(1)增加了行政区划单位——厅。这是清代在新开发地区所设置的区划单位,有直隶厅和散厅之分,直隶厅与府、直隶州平行,直隶于省,绝大多数不领县;散厅隶属于府,与散州、县相平行,成为最基层的行政区划单位.在元、明两代不论是直隶州,还是散州,一般均领县。在清代省辖的直隶州才领县,而府辖的州则不领县。元、明两代的行政区划系统都是由三级和四级系统混合组成,并以省—府-州—县的四级体系为基本的系统.在清代则是三级行政区划系统,且以省—府-县和省—直隶州—县为主。
在清代,直隶厅的地位低于府,但高于直隶州,因此清朝省以下的行政区划单位的称呼一般为府、厅、州、县。据《清史稿·地理志》记载:自清德宗光绪年间置22省,有府、厅、州、县1700多。
自春秋初至清末,中国古代的行政区划经历了萌芽时期、郡县制时期、州制时期、道(路)制时期和省制时期五大阶段,历时二千六、七百年,有许多方面值得总结、注意.
一、行政区划的设置不是一成不变的,它随着社会的发展而演变。从表11看出,变动是绝对的,稳定是相对的。
二、在行政区划中,各地区的地位是不一样的.一般来说,经济发达的地区要比不发达的地区地位高.在秦代,黄河中下游地区的经济要比秦岭、淮河以南地区发达,所以在全国一级行政区划40多个秦郡中占有30多郡,而秦岭、淮河以南的广大地区仅有全国四分之一的郡.三、每个时期乃至每个朝代的行政区划单位都有变化,但变化最大的是最高一级的行政区划单位.秦汉为郡,魏晋南北朝隋为州,唐为道,宋为路,元明清为省,实际上元为行省,明为布政使司,清为省。
四、历时二千多年,经历五个时期、十多个朝代,中国行政区划制的最基本单位——县,始终没有多大变化.这或许说明,行政区划制的最基本单位是最稳定的,而最高一级单位则是最不稳定的。
五、愈早诞生的行政区划单位,随着时代的发展,有地位愈低的趋势。如县是中国最早出现的行政区划单位,在秦汉降为第二级行政区划单位,汉以后又降为第三级行政区划单位;郡在秦汉是最高一级的行政区划单位,到魏晋南北朝降为第二级行政区划单位;州在魏晋南北朝隋是最高一级的行政区划单位,在唐、宋的道(路)制时期降为第二级行政区划单位,至元、明、清的省制时期降为第三级行政区划单位;路在宋朝是最高一级的行政区划单位,在元代则降为第二级行政区划单位。
六、行政区划系统也在不断演变之中。春秋为一级制,战国为二级制,秦汉基本上是二级制,魏晋南北朝为三级制,隋代为二级制,唐、宋为三级制,元、明是三级和四级行政区划混合制,主要是四级制,清代是三级制。可见,在中央集权制的前期,行政区划以二级制为主;在中央集权制的中、后期,行政区划则以三级制为主。
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