当代中国户籍管理制度改革研究

当代中国户籍管理制度改革研究　口耿娜　政策允许范围内，凭迁入地有关部门核发的《准迁证》到迁出地　公安机关迁移户籍。户籍迁徙实行严格的审批制，采用“政策＋　指标”双控模式严格控制人口流动，尤其是限制农村人口迁入　城市。这种限制公民自由迁徙权的户籍制度直接造成当前严　重的城乡二元格局，给我国经济社会健康可持续发展造成诸多　障碍。　（二）畸形的单向化迁徙格局。　建国以来，我国农村人口一直具有向城市迁徙的愿望，户　籍制度组一直将调控城镇人口作为重要目标。改革开放以来　户籍制度虽有松动，政府试图通过县级（含）以下的小城镇户籍　新中国建立以来，党和政府高度重视户籍制度建没，国家　通过制定和实施户籍制度，最大程度地掌控各项社会资源，保　障了计划经济的顺利实施，并迅速建立起社会主义国民经济体　系。但我国的户籍制度存在诸多问题，特别是其中不少规定有　悖法理且涉嫌违宪，严重侵犯了公民的基本权利，直接造成社　一制度改革分流农村人口，就地转移农村富余劳动力，给城市减　压。但改革并未达到预期目标，小城镇对农村人口的吸弓ｌ力有　限，农村人口向大城市、特大城市及经济比较发达的东南沿海　地区单向化迁徙的畸形格局未能根本扭转。　（三）激发和扩大城乡之间的不平等。　会不公和城乡二元社会的分割已成为制约中国现代化进程的　１、户籍制度造成城乡就业待遇不平等。一份由中国社会　项体制性障碍。　科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的全国性调查报告指　现行户籍制度的弊端　出，“中国城乡收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保　障等非货币因素考虑进去，中国的城乡收入差距世界最高，城　（一）限制人口的自由流动。　一、”　众所周知，　我国实行“事前迁移”制度，公民必须依据法定事由或者在　乡收入比率可能达到了６：１，比津巴布韦还要高。另外，对于一些案情事实已经查清的，主要证据确实、充分，　且证据固定下来的，行为人有明显的悔罪表现，认罪态度一贯　良好的，可以安排家属与在押的未成年犯罪嫌疑人进行会见、　通话。另一方面，证据确实、充分，但行为人不交代、有翻供行　为，亲属有督促认罪、教育立场的，可以安排会见、通话，以达成　良好的转化、改变作用。　（四）建立健全未成年人案件刑事和解制度。　随着宽严相济刑事政策的贯彻落实，在构建和谐社会的大　背景下，刑事和解制度在近年来受到我国司法实践的大量尝试　与运用，该制度着重关注当事人双方的沟通与交流，在惩罚犯罪　嫌疑人的同时，注重对被害人及其家属的补偿与谅解，收获了积　极的社会效果与影响。这一制度同样适用于未成年人犯罪的场　合。在审查起诉阶段，促成双方当事人达成和解协议，从而对未　成年犯罪嫌疑人作出相对不起诉处理或者建议法院判处缓刑，　不仅具有通常意义上快速定纷止争、节约司法资源、修复社会关　系的作用，更重要的是缓解了未成年人犯罪的痛苦感，使未成年　人免受成为罪犯的心理阴影，有效促进司法公正的全方位实现。　（五）建立健全未成年人暂缓起诉制度。　目前，暂缓起诉制度不如刑事和解制度运用广，它是指在　审查起诉过程中，对于应当起诉的案件，暂不作出处理决定，而　是规定一定的附加条件及考验期，待考验期满后，根据情况作　出起诉与否的决定。实践证明，暂缓起诉制度具有惩罚、教育、　挽救的功效。将这一制度引进未成年人案件，具有重要的意义。　从灵活办案、人性化办案角度出发，对已经犯罪的可能被判处３　年以下有期徒刑或拘役刑的非累犯未成年人，有初犯、从犯、被　教唆犯、预备犯、中止犯，认罪态度较好，人身危险性不大等情　形的，结合案件发生的原因、产生的社会影响等方面，可以作出　暂缓起诉决定。同时，建立科学的暂缓起诉考察制度，切实确　保最终决定的合理性，避免为不法者所利用。这是未成年犯罪　嫌疑人有机会在最后一刻拯救自我的良好机会，有助于更好更　有效地挽救未成年犯罪嫌疑人。　（六）建立健全未成年人不起诉制度及回访考察制度　不起诉制度足指对符合条件的未成年犯罪嫌疑人不起诉，　但目前对未成年人犯罪适用不起诉的比例极低，有的地方仍将　起诉率作为考核标准来衡量，“有罪必诉”早己深入公诉人心。　但是严格把握起诉条件，充分考虑起诉必要性，适当扩大相对　不起诉的范围，对有初犯、从犯、被教唆犯、预备犯、中止犯、又　聋又哑的人或者盲人、自首或者重大立功表现等情节的，可以　作出不起诉决定，并公开宣布。同时，建立一套回访考察制度，　对不起诉未成年人进行定期或者不定期考察。　（七）建立健全未成年人羁押期间教育制度。　随着近年来寻衅滋事类、持械聚众斗殴类及轮奸类犯罪的　高发，未成年人犯罪的暴力性、突发性日益突出。这个群体是　生理、心智尚不成熟的群体，是情绪波动较大、争强好胜的年龄　阶段。社会对未成年人犯罪除了给与更多的关注外，应投入更　多的帮助和正确的引导　笔者认为，在未成年犯罪嫌疑人羁押　期间，不应给与太重的劳动义务，可适当减少劳动时间，合理安　排教育课程，比如有关法律知识的阅读类课程、有关科学价值　观、人生观的视频类课程等等，适当情况下，可安排司法人员进　行心理辅导。未成年人需要的是一种真切的关爱，与其自身利　益息息相关的，而非笼统、盲目的关爱。口　（作者单位：海门市人民检察院）　８　ｌ决策　俯息（Ｆ匀列）　　２０１０年第１１期总第７１期　ｌ由于受城乡二元户籍管理制度的限制，他们不仅面临就业的巨　违背；不按《条例》规定申报、登记户口的情况越来越严重。　因　尽快制定《中华人民共和国户籍法》以及以此规定相配套的　大压力，而且还面临着政策、文化甚至是道德上的种种歧视。中　此，国城乡收入差距过大不仅关乎到一个社会的基本正义，关乎到　户籍管理法规成为十分紧迫的任务。　经济的平稳运行和社会的繁荣稳定，更关系到中国的可持续发　（二）加快农村建设尤其是小城镇建设。　展问题。　我国农村人口多、城乡发展不平衡的基本国情，决定了大　将快速大规　２、户籍制度造成教育机会的不平等。法律上人人有受教　量农村富余劳动力在农村的推力和城市的引力下，育的平等权利。但由于客观条件的限制，不可能人人都受到良　模进入城市。但如果都进入大城市生活，会产生许多大城市病，　好的教育。而建国很多年以来，我国的各种资源都向城市倾斜，　也会加剧地区之间发展的不平衡。所以，我们应力争县级（含）　相对来说，广大农村的各种资源却严重短缺，教育资源也是如　以下小城镇建设取得实质性突破，建立一批环境优美、经济活　此，不管是师资力量还是教学设施等各方面都和城市存在着巨　跃的小城镇。在小城镇发展第二、第三产业，帮助农村经济发　展；鼓励进城打工农民带技术、带资金到农村参与现代农业建　大的差距，教育发展水平相差悬殊。　３乐于就地迁入小城镇落户，并就地吸纳农村富　３、户籍制度带来社会保障上的不对等。社会保险和社会　设。让农村人１　救助难以覆盖到农民工等流动人口。住房制度上我国城市实　余劳动力，最大程度地稳定农村和农业。行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主　（三）加快人口管理信息化。　公安部门应进一步加强对常住人口、暂住人口的登记管理　要内容的城镇住房保障制度建设。但无论是经济适用房还是　廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口，流动　及户口调查统计工作，纠正一些地方和部门对公民依法申报登　记户口设置各种限制条件的错误做法，逐步增ＪＪｕ户籍管理工作　人口亦无法享受到这些权利。　中的科技含量，加快人口信息汁算机管理系统建设步伐，逐步　二、户籍制度改革的价值取向　迁徙自由在现代社会中超着重要的作用。辽徙自由是公　民的一项基本权利，属于公民人权的范畴，是公民追求幸福生活、　实现人生价值的先决条件：迁徙自由还直接反映了一国公民人　实现人１３信息统计数据的共享，尽快建立全国公民身份号码查　询服务中心，提高户籍管理社会化服务水平。　（四）建立专门的户籍管理机构。　中国户口管理主要是依靠各种行政命令来执行，各地区、　权和基本权利的广度和深度。　各部门之间条块分割及不协调现象较为严重。出生、死亡划归　（一）自由迁徙有利于保障农民的平等获利机会、促进农村　到计划生育委员会，婚姻登记和统计协调由民政部负责，人口　社会的全面发展　统计则归口到中华人民共和国统计局，户口的辽移及流动人口　现行户籍制度与公民就业、教育、住房、医疗、养老等福利　直接挂钩，从而直接造成城市对乡村、发达地区对落后地区的制　的管理则主要由各地公安部门负责。各部门之间有着业务上　的交叉重复，部门问的机构重叠，所以很有必要建立一个专门　度性歧视，以及城市人与乡村人的身份等级意识。改革开放以　的机构来处理负责有关户籍人口管理业务，提高行政效率和为　来，农民虽然获得了职业流动自由，但却不能取得合法的“市民”　民服务的水平。　身份，也不能获得同等发展机会、社会地位和公民权利。只有实　（五）确定户籍地基本功能，剥离附加在户籍之上的种种利益。　行迁徙自由，才能保障农民拥有平等的就业和获利机会，才能促　加快二元户籍制度改革，首先必须重新确立户籍制度的基本　进农村和落后地区的发展，实现城乡共同增长和繁荣。　功能。户籍制度的基本功能，一是证明公民的身份，证明公民的权　（二）自由迁徙有利于促进人才资源的合理流动。　利能力和民事行为能力，以便于公民参与各类社会话动，是公民的　为了实现社会主义市场经济的目标，我们在户籍管理制度　项受法律保护权利：二是为政府制定国民经济和社会发展规划　上要打破人口城乡、地区间的分割，建立以合理配置人力资源　以及配置劳动力资源等提供人口数据及相关的基础性资料。要剥　为出发点的劳动力市场，进一步完善合理流动的就业机制，合　离一切附加在户籍制度上的其它功能，改变种种对非农业人口的　一理的配置社会资源。实现人尽其才、人尽其力和安居乐业　（三）自由迁徙有利于资源有效配置，有利于市场经济发展。　市场经济的基本要求是商品及其生产要素能在全社会范围　内自由流动，并且通过价格信号的引导，使各种资源获得最佳配置。　而迁徙自由是市场经济中人力资源合理配置所必需的制度安排。　偏见及对农业人口歧视的条款和规定，卸掉那些原来不应该承担　的政治、社会、经济、文化因素，比如选举权问题、婚姻登一记、社会　保险、医疗住房、招生就业等。取消户口特权，』Ｊｕ快剥离仍然附ＪＪｕ　在城市非农业户口之上种种利益，如在住房、医疗、就业等方面的　优惠政策，建立开放的社会保障制度，使不同类型的户口只具有统　计和居住地意义上的差别，而不代表身份，利益和社会阶层的不同，　还原户口的原来面目，实现社会主义社会公民真正意义上的平等。　只有通过各种措施改革现行的二元户箱制度，才会不断缩小　城乡差距，促进城市化进程，逐步形成良好的城乡一体化发展态　势。口　三、户籍制度改革的主要对策　（一）建立和健全新的户籍法规体系。　修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和自由迁徙权。　１９８２年通过的《宪法》虽然是相对较好的宪法，但在当时的国情　背景下，公民的居住和辽徙自由没有得到确认和恢复。现在，　我们应该重新确立公民的居住和迁徙自由权。现行的是近年　来中国的政治、经济形势发生了巨大的变化，特别是随着党和　国家的工作重心转移到经济建设上来以及经济体制的转轨，户　口登记管理方面出现了许多新情况、新问题。“人户分离”现象　（作者单位：河南财政税务高等专科学校）　注释：　①蔡方华．缩小城乡收入差距户籍制度改革是关键　北京青年报，２００４年　Ｏ３月０１日．　的大量存在，这已经与现行的《中华人民共和国户口登记条例》　规定的“公民应当在经常居住的地方登记常住人口”的原则相　②高强，张辉．当前我国户籍制度改革存在的问题及改革思路．城镇建设，　２００６（６）　③刘心宁．二元户籍制度与城乡一体化研究．武汉理工大学．２００８年．　决策　Ｉ￣１，１ｆ１．（Ｆ￣＇ｉｌｆ｛ｊ｝　２０１０年第１１期总第７１期Ｉ　９　Ｊ