农村权力结构的失衡与再建

农村权力结构的失衡与再建

作者：王子阳

来源：《农村经济与科技》2016年第07期

[摘要]村民自治是我国农村基层民主建设过程中一大制度创新，自1982年首次实行以来取得了显著效果。但是取得成绩的同时也出现了党权与村权的矛盾日益激烈化、民权与党权的日益渗透化、村权与党权对民权的日益扩张化等方面的问题。为保障村民自治的有效运行，应该解决上述问题。十八届四中全会“基层治理法治化”目标提出，强化和完善我国农村的法制建设，培养和形成农村基层自治中的法权，用以解决村民自治所出现问题。 [关键词]民权、党权、村权、法权、村民自治 [中图分类号]D638 [文献标识码]A 1三权的产生

自中国共产党成立以来，一直都非常重视建立党的基层组织，把其视为党在基层的战斗堡垒和全部工作与战斗力的基础。建国以后，我们仿照“支部建在连队”的模式，实现了“支部建在村庄”，到如今我国已有400多万个基层党组织，其中在中国近60多万个村庄建立了村支部，作为党在农村的一级组织，自然相应地拥有着一些权力，在这里笔者把它归纳为“党权”。 村委会是1982年由广西果作村村民创造的一种新的组织形式，被宪法确认为是我国农村基层社会的群众性组织。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，依照该法规定，村民委员会主任、副主任和村委会成员都是由村民选举产生。根据霍布斯契约论的精神即权力让渡，由村民选举产生的村委会就必然也拥有着一些自治权力，因为选举就意味着出让权力，把权力出让给村民委员会。那么村委会所拥有的权力，可以概括为“村权”。

任何一种权力体系，必然是呈现着一种金字塔式的上升模式。在中国历代农村始终是这一金字塔最底层和政治统治最为薄弱的地区。但是随着村民政治意识、政治素养的提高，他们不甘心一直被忽视。在现在的农村，村民通过手中的选票不仅可以决定村权，也在一定程度上影响着村党支部书记的人选，因而这里笔者把其总结为“民权”。

三权之间的关系不仅仅是他们各自代理人之间的力量博弈，更是领导权、自治权与个体权力张力的深刻表现。党权、村权与民权在实际中的运转构成了现在的村庄政治社会生活，但是对其运行中的实态和矛盾却鲜为人所关注，然而这又是我们理解村民自治的一个重要的基点，而本文的研究思路就是从分析在村庄实际运行的这三大权力关系来对村民自治过程中出现的一些问题进行反思，同时提出自己的一些相应的建议对策。 2党权与村权

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马克斯·韦伯认为权力是政治生活中不可避免的事实，而决策是权力的一个重要体现或者是说权力主要体现于决策之中。党权与村权的一个主要矛盾爆发点也是在于到底谁是一把手的争议上。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》第二条规定：农村党支部是村各种组织和各项工作的领导核心，党支部要加强对村委会的领导。《中国共产党章程》中第三十二条规定：村党支部领导本地区的工作，支持和保证群众自治组织充分行使职权。但是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基础群众性自治组织。其也拥有处理当地公共事务的权力，那么在处理村事上就可能会出现以下三种情况：第一种是两者都认为自己是“一把手”，这样就会在工作决策中加剧两者之间矛盾影响团结；第二种是相互推脱，有利的事抢着干，没好处的事无人管，由原先的多龙治水变成无龙治水，一定程度上导致农村政治出现真空。第三种就是克里斯玛模式，农村是典型的熟人社会，村民对村支书和村主任谁有威望有能力有根基村民大多会一清二楚的，强者就会被村民看做事实上的真正“一把手”，形成一元化领导。另外，在一把手的竞争中，除了个人因素外也牵涉到其权力的合法性，因为以村主任为代表的村委会的权力的合法性来自于全体村民通过选举的赋予，而以村支书为代表的村党支部的权力合法性则是来自于党在新中国历史上所形成的地位，很明显这种合法性的获得相比于前者更有一种先赋性的色彩。从某种意义上来讲，党权与村权关系的实质是外生性权力与内生性权力的关系，是国家行政权力与村民自治权力的关系，因而党权与村权冲突的实质就是外生性权力与内生性权力的冲突，是国家行政权力与村民自治权力的冲突。

另外，针对全国许多地方实行着“一肩挑”就是村支书和村委会主任由同一个人担任。这样可以通过乡镇党委对村党支部的领导关系，可以有效地消解来自村民自治的挑战和潜在威胁。笔者不否认此举在一定程度确实可以起到这样的作用，但是这样做却有可能会造成一人专政，大权独揽，也不能排除在日后的工作中，会渐渐地模糊村党支部与村委会二者之间功能的界限，造成村支部不是村支部，村委会不是村委会的现象。重要的是这种做法不可能从根本上解决党权与村权的权责不分界限不明等问题，它仅仅是从人事结构上解决了党权与村权冲突的发生可能性。 3民权与党权

在以前，村支书的选举是仅限于本村党员，有些地方甚至是上级党委直接任命。谁授权就向谁负责，权力的授源的不同决定了其工作倾向。村支部倾向于对上负责，贯彻上级意图，而由于村民对其当选并无多大影响，不免就就会漠视村民的利益。长此以往村民就会与村支部产生距离转而靠近村委会。一如何增科所做的解释：实行村委会直选后，村委会干部特别是村委会主任的村庄当家人角色意识明显增强，而国家代理人角色意识和赢利型经纪人角色意识显著谈化而支委会特别是支部书记则更多地扮演着上级政府“代理人”和“盈利型经纪人”角色。为了应对这一倾向，有些地方实行了“两票制”或“信任票”，改变农村党支部选人机制。其具体做法大致是：先由本村村民对本村的所有合格党员进行投票（以户为单位），根据群众的信任度确定党支部的候选人名单，然后再召开党员大会对这些候选人进行最终的投票选举。这样做即不与《章程》相违背，又使党支部真正体现了广大民意，实现了把党支部建立在群众认可的基础上，但是两票制的出现，其最根本的仍是党权与民权张力调和的一种表现。

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马克思曾说，人们的一切活动首先是为了利益而进行的，政治权力不过是用来实现利益的手段，因而人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。农民在涉及到自己现在或将来的切身利益时，他们拒绝成为沉默的大多数。诚如徐勇教授所说，农民的政治信任不再是基于理想信念和历史记忆，而是基于现实个人权益的算计。他们对权力的认同和服从更具有交换性，即权力执掌者需要以自己的责任和绩效换取权力对象的认同和服从。在这个对于自我利益实现最大化的过程中，村民不免就要参与到村庄的政治社会生活中，他们或许会被认为是新人，但是他们却不能够被忽视。正如郑永平所言，农民可以成为中国民主政治的一个主要动力。这里主要是因为农民较之其他社会群体具有对于国家政权的独立性。可以说一个富裕但高度依赖于国家政权的中产阶级不一定有利于民主政治的产生和发展，而一个独立的，在经济上并不小康的农民阶级并不见得推进民主。因此，既然阻止不了也不应该阻止，最明智的做法无疑是引导他们，让他们成为利益共同体的一份子，让他们为现存制度提供了一个稳定的基础。 4三权失衡

虽然现在看似党权与村权越来越受民权的制约，从权力的来源上来看，党权与村权是民权的衍生物。可是实际情况下却是民权不断受到党权与村权的侵犯，使得民权出现虚化趋向。因为最能体现民权的就是选举，而选举又是有严格的时间的限制，那么在非选举的日子里民权就由选举时的集团式力量转化成了一个个孤立的原子力量，这样一来对其他一直呈现集团式力量的两权的制衡所能起的作用就点相形见绌了。然而这种权力失衡却为腐败发生的可能性提供了最大的自由空间，2015年7月21日最高检职务犯罪预防厅副厅长陈正云在以检察机关查办和预防涉农扶贫领域职务犯罪工作为主题的新闻发布会通报了2013年以来检察机关查办和预防涉农扶贫领域职务犯罪工作相关情况，陈正云介绍说，2013年至今年5月，全国检察机关共查办涉农和扶贫领域职务犯罪28894人，占同期检察机关立案查办职务犯罪总人数的22%。一些省份村“两委”负责人案件超过了整个涉农扶贫领域职务犯罪的半数，有的市县更高达70%～80%。村官权力看似不大，但是其贪腐能力却不小。

党权与村权的过于强大压迫民权，村民利益表达渠道不畅通，使得民权不得不以另一种极端的方式爆发。虽然有些学者认为改革的过程是一个对原有利益格局重新进行优化组合调节的过程，在此之中一些群体事件的发生是改革发展必然的阵痛，是应支付的改革成本。可是这成本不免有些高了，根据权威数据显示近20年来，中国农村的群体性事件在所有的群体性事件中所占分量愈来愈大，且有快速上升趋势。据中国社会科学院在2001发表的《社会蓝皮书》中表明，1993-2003年，我国群体性事件数量由l万起陡增至6万起，参加人数也由约73万人增至307万人。在2004年中国发生的群体事件中，仅农民维权这一项就占1/3；而2005年的8万多起严重的群体性事件中，农村便占3-6成。三权失衡而衍变的农村政治生态恶化，为农村群体性事件井喷是爆发埋下了祸根，这些行为事件极大地影响了社会稳定和发展，而这些群体事件中多数参与者大部分又都是处于底层的农民。亨廷顿在其著作中曾指出：“在现代化政治中，农村扮演着关键性的钟摆角色……农村的作用是个变数，它是不稳定的根源，就是革命的根源。” 5思考

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民主的有效运行离不开法制建设的保障，作为最广泛的民主实验区的农村同时也是我们法制建设最大的盲区。由于长期历史传统的影响，我国广大农民缺乏民主的习惯和经验，对于自治权利的行使难免就显得更加乏力。如果再不加强对于农村地区的法制建设，正视和解决村民自治中出现法律争议，就有可能使得村民自治制度所带来的“红利”大打折扣，影响农村民主甚至社会主义民主进程发展。因此，笔者认为在未来的农村自治中我们有必要引入法权，这里法权指的是狭义上的一种法律法规等有形的规范本身所具有的权力，使其充当三权之间一个良性发展协调的助推器以及充当他们的规则，而不至于出现一部分人得到多少必然相应地会有另外一部分人失去多少的零和博弈。其中在笔者看来以下方面更是亟需去解决：

其一，《中人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党章程》二者在关于农村党支部和村民委员会在权限上存在模糊和交叉区域，应该要对其相应的部分进行修改完善，让这两大农村最重要的机构在制度上进行明晰。如村党支部该何时又该如何体现“领导核心”、什么是“农村经济建设与社会发展的重要问题”等等。其二，无论村支书还是村委会主任，他们都不是原则和理论的产物，而是有着私人利益和受制于既定关系之中的现实个人。因此，我们法律法规以及有关章程要对村干部违法违纪的言行制定出相应的惩处条例，我们施行的不是全治，而是部分的自治，不能因为农村偏远村干部位卑权微而忽视甚至放弃对他们的监督，让农村成为法外之地，让村干部成为法外之人。村干部虽然不是国家正式干部，但是他们却是与百姓联系最多最紧的人，他们的一言一行代表这党和国家的形象。其三，在权力本身所有的扩张性和排他性的背景下，党权、村权、民权三权相争，其中，民权是根本，无民权无民主，但是他却是最弱的；党权是三者的核心，无党权无保障，他的力量现在是仅次于村权的；村权是其重要的支柱，无村权无权力，现在他的力量是最强的。民权之所以在三者之间处于弱势地位，固然与农民组织散弱性有关但也与其长期受宗族管理影响有关，使其对法律存在着一种天然的抵触。对村民进行法律知识的普及，赋予村民理性的“武器”，不仅可以有效维护个人权利还将推动国家治理的法治进程。因此，一方面要加强“硬件”建设对相关法律法规和党章党规进行厘清和完善，另一方面重视“软件”建设的针对广大基层干部和村民进行普法宣传提高他们的法律意识。只有硬件和软件齐抓，让法权在农村落地生根，真正达到基层治理法治化，以此来更好地实现农村基层民主的预期目标。