城乡建设发展的空间限制 何永

城乡建设发展的空间限制

—北京市限建区规划

北京市城市规划设计研究院

何永 2008-4-7

摘 要

《北京城市总体规划（2004-2020年）》坚持了“两个战略转移的方针”，带来了中心城以外地区的城乡建设热潮，不可避免对城市周边环境敏感地区造成威胁，因此迫切需要在总规指导下，将对城乡建设空间发展造成制约的生态敏感要素进行梳理，依据自然灾害易发的风险、资源环境保护的价值和污染源防护的影响等差异，划定禁止建设区和限制建设区，并制订相应的限建导则。本文比较研究了国内外有关城市空间发展限制的规划和研究，分析其经验教训，提出了《北京市限建区规划》的研究范围和技术路线，筛选出水、绿、文、地、环5组16类56个限建要素共110个图层，摸清城乡建设的限建底数。在分析要素的基础上进行建设限制性分级和分区，提出相应限建导则，最后给出基本结果和相关应用分析。本规划是以科学发展观为指导，本着城市空间发展应以生态条件为制约的原则，为保护城市发展的重要资源和生态环境、合理避让灾害风险而编制的引导城市空间发展和建设行为的规划，是城乡建设发展的基础平台和决策参考依据。

关键词： 限建区，禁建区，生态保护，灾害避让，城乡建设

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目 录

摘 要 ........................................................................................................................... II 绪 论 ............................................................................................................................ 1 一、以充分保护自然资源、尽量避让灾害风险为原则，分析建设限制要素 ....... 4 二、依据自然灾害易发的风险、资源环境保护的价值、污染源防护的影响等差异，划定建设限制分区 ....................................................................................................... 6

1、建设限制级别 ................................................................................................... 6 2、建设限制分区 ................................................................................................... 7 三、依据现有法律法规和规划审批文件，制订限建规划导则 ............................... 9

1、限制建设内容 ................................................................................................... 9 2、限制城市活动 ................................................................................................... 9 3、法规依据 ......................................................................................................... 10 4、专业评价 ......................................................................................................... 10 结 论 .......................................................................................................................... 11 参考文献 ...................................................................................................................... 13 图表目录

图0-1 1975－2002年北京土地利用遥感分类图 ................................................. 1 图0-2 “蓝色香蕉”负空间规划研究示例图 ..................................................... 2 图0-3 纽约大都会地区城市蔓延历程图 ............................................................. 3 图2-1 限建单元分布图 ......................................................................................... 7 图2-2 市域建设限制性分区图 ............................................................................. 8 表1-1 限建要素的分组分类及相应限建级别表 ................................................. 4 表4-1 限建分区结果表 ....................................................................................... 11 表4-2 城镇建设用地限制分区表 ....................................................................... 11

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绪 论

在北京城市快速发展的进程中，城市无序蔓延的趋势并没有得到有效遏制，非建设用地向建设用地的非科学演变呈上升之势。图0-1显示了北京平原区城镇在过去二十几年的蔓延变化。《北京城市总体规划（2004－2020年）》中确定了未来十五年北京城市空间发展的新格局：两轴、两带、多中心，目的是减小城市单中心集聚的压力，统筹城乡协调发展。总体规划批复后，平原城镇，特别是东部发展带上的城镇会有较大发展，城镇建设的热点继续在向中心城以外的地区转移，加之如火如荼的新农村建设，不可避免的对原有非建设空间的生态保护造成威胁，同时自然灾害因素也对城乡建设的安全造成威胁。

1975 1988 1998 2002 图0-1 1975－2002年北京土地利用遥感分类图

资料来源：北京市规划委，2003。

城市的无序蔓延带来生态环境的破坏恶果使得规划师开始重新审视惯用的规划方法。欧洲学者在《蔓延之后》（AFTER SPRAWL）一书中通过卫星照片解译对欧洲英国大伦敦地区—荷兰的兰斯塔德地区—比利时的佛莱芒三角—意大利的威尼托地区这一称作“蓝色香蕉”城镇带的不同城镇组团进行了建设空间、交通基础设施、负空间、林地、农田和水域等空间形态的分析，见图0-2。基于负空间规划的研究不再把建设空间以外的用地作为背景，在区域范围内和整体环境之中重新审视城镇地域内的非建设性环境空间，与建设空间等同研究，首先考虑保障非建设功能，然后再安排城镇布局，起到合理引导城市蔓延方向的作用。

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空建间设空 间础交设通基施础设施 负空间空绿间色空 间 农田 水域 大伦敦 兰斯塔德 佛莱芒三角 威尼托地区 图0-2 “蓝色香蕉”负空间规划研究示例图 资料来源：XAVEER DE GEYTER ARCHITECTS,2002。

纽约大都会地区（含纽约市和新泽西州、纽约州和康涅狄格州的部分）1929年编制了世界上第一部大都会地区的区域规划，其最大的贡献在于在城市蔓延初期划定了生态敏感地区，提出了对需要保护的用地加以建设控制。图0-3反映了其后60余年的城市化进程中通过落实区域规划，对山地、水源保护区等控制的结果。

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1930s 1950s 1960s

1970s 1980s 1990s

图0-3 纽约大都会地区城市蔓延历程图

比较纽约大都会地区，北京的城市蔓延历程短，更剧烈，因此迫切需要研究非建设空间，以保障生态功能为前提，才能保障城市发展的可持续性。2003年的《北京城市空间发展战略研究》在北京的城市规划史上首次提出了“限建区”的概念，考虑了北京城市发展的诸多制约条件中，除对人口容量的制约，还有对城市空间布局的制约。到2004年《北京城市总体规划（2004-2020年）》期间，限建区规划比在战略规划阶段有所深入，通过对要素的限建要求的分析，划分了三个层次的限建分区。

本文是在《北京城市总体规划（2004-2020年）》及其国务院批复的指引下，以科学发展观为指导，本着城市空间发展应以生态条件为制约的原则，为保护城市发展的重要资源和生态环境、合理避让风险而进行的引导城市空间发展和建设行为的规划研究，首要任务是针对北京市域内城镇建成区以外的非建设空间，筛选城乡建设空间发展的限制要素，分级、分区，编制限建导则：根据对生态制约因素的综合分析，评价备选区域的建设条件，做出限建评价，提出规划指引。

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一、以充分保护自然资源、尽量避让灾害风险为原则，分析建设限制要素

分析对建设有限制的要素是划定限建区的基础。本研究的建设限制要素是指北京市域内能够对建设产生影响的自然和人文环境要素。建设限制要素的分类可以有多种角度。首先，从要素的客观属性看，可以分为资源类和风险类要素，

（1）资源类：指对具有人文、科学、历史等价值，具备重要的生态服务功能或较为敏感的资源与环境加以保护，如饮用水源保护区、名胜古迹、自然保护区、地质遗迹等。

（2）风险类：一方面包括自然灾害避让，即为满足城市安全的基本需求，建设用地应加以规避的自然灾害隐患地区，如地震风险、地质灾害、洪涝灾害等；另一方面包括危险源或污染源防护，指对于易产生较大负面影响，存在重大危险和污染隐患的产业项目和城市基础设施，如易燃、易爆或易产生其他次生灾害的供气、供电、输油等重要生命线系统，易产生次生污染的垃圾、污水、粪便处理设施等设施加以防护。

从限建要素的专业分组看，可以分为水（涉及蓝色空间）、绿（涉及绿色空间）、地（地震与地质）、环（环境保护）、文（文物保护）五个大组，共16类要素，110个图层，如表1-1所示。

表1-1 限建要素的分组分类及相应限建级别表

专业 分类 1河湖湿地 层号 1 2 3 4 5 6 2水源保护 7 8 9 10 11 12 13 图层名称 河流型湿地 库塘型湿地 库滨带 滨河带 地表水源一级保护区 地表水源二级保护区 地表水源三级保护区 山区小流域保护区 南水北调管道防护区 地下水厂 地下水源防护区 地下水源补给区 地下水环境较不适宜 限建级别 相对禁建 相对禁建 一般限建 一般限建 相对禁建 严格限建 一般限建 适宜建设 一般限建 相对禁建 严格限建 一般限建 适宜建设 专分业 类 10平原地质 11地震风险 12水土流失层号 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 图层名称 平原工程地质较差区 平原工程地质一般区 平原工程地质良好区 平原工程地质较好区 地震动分界区 地震动0.1g地区 地震动0.15g地区 地震动0.2g地区 活动断裂带 泥石流危险沟谷 25度陡坡地区 山前生态保护区 重点风沙治理区 限建级别 一般限建 适宜建设 适宜建设 适宜建设 适宜建设 适宜建设 适宜建设 适宜建设 严格限建 严格限建 相对禁建 一般限建 适宜建设 1水 4地

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3超采 4洪涝调蓄 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 地下水一般超采区 地下水未超采区 地下水严重超采区 分洪口门 洪水高风险区 洪水低风险区 洪水相对安全区 洪水泛区 中心城蓄滞洪区 平原区道路林网 平原区农田林网 平原区水系林网 风景名胜特级保护区 风景名胜一级保护区 风景名胜二级保护区 风景名胜三级保护区 县级风景名胜区 规划风景名胜区 国家市级自保区核心 国家市级自保区缓冲 国家市级自保区实验 森林公园 县级自然保护区 重点生态公益林地 一般生态公益林地 一隔钉桩绿地 中心城一隔规划范围 二隔现有和规划林地 二隔其他绿色限建区 楔形绿地绿色空间 楔形绿地非绿色空间 城市绿线 基本农田 一般耕地 一般农地 长城五百米保护带 长城三千米保护区 文物保护单位范围 历史文化保护区 地下文物埋藏区 矿产资源富集区 地质遗迹景观资源区 适宜建设 适宜建设 一般限建 绝对禁建 严格限建 严格限建 一般限建 适宜建设 一般限建 一般限建 一般限建 一般限建 相对禁建 相对禁建 严格限建 一般限建 严格限建 一般限建 绝对禁建 相对禁建 严格限建 严格限建 严格限建 相对禁建 严格限建 相对禁建 严格限建 严格限建 一般限建 相对禁建 一般限建 相对禁建 相对禁建 严格限建 严格限建 相对禁建 严格限建 相对禁建 严格限建 一般限建 严格限建 严格限建 与地质灾害防治 69 70 71 72 73 74 75 76 77 土地沙化区 沙土液化区 塌陷危险区 崩塌危险区 滑坡危险区 地裂缝所在地 地裂缝两侧100米内 地裂缝100至500米 地面沉降危险区 垃圾处理厂防护区 垃圾转运站防护区 粪便处理厂防护区 垃圾焚烧场防护区 垃圾填埋场防护区 垃圾堆肥场防护区 污水处理厂防护区 建筑垃圾处理防护区 微波通道辐射防护区 广播电视发射控制区 广播电视发射保护区 500KV变电站防护区 220KV变电站防护区 110KV变电站防护区 500KV输电线路防护区 220KV输电线路防护区 110KV输电线路防护区 石油天然气管道一级 石油天然气管道二级 石油天然气管道三级 铁路噪声一级区 铁路噪声二级区 轻轨噪声一级区 轻轨噪声二级区 城市道路噪声二级区 城市道路噪声一级区 公路交通噪声二级区 公路交通噪声一级区 首都机场1类区 首都机场2类区 首都机场3类区 首都机场4类区 其他机场噪声影响区 适宜建设 一般限建 相对禁建 相对禁建 相对禁建 绝对禁建 严格限建 一般限建 一般限建 严格限建 严格限建 严格限建 严格限建 严格限建 严格限建 严格限建 严格限建 一般限建 一般限建 严格限建 相对禁建 相对禁建 相对禁建 相对禁建 相对禁建 相对禁建 相对禁建 一般限建 适宜建设 严格限建 一般限建 严格限建 一般限建 一般限建 严格限建 一般限建 严格限建 适宜建设 适宜建设 一般限建 严格限建 严格限建 5化保护 13污染物处理设施防护 14电磁辐射防护 15市政通道防护 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 2绿 35 36 37 38 6城镇绿化隔离 7农地 8文物保护 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 5环 3文 16噪声污染防治 102 103 104 105 106 107 108 109 110 4 9遗地 迹

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二、依据自然灾害易发的风险、资源环境保护的价值、污染源防护的影响等差异，划定建设限制分区

1、建设限制级别

建设限制级别指针对各限建要素对城乡建设提出不同层次的限制要求，可分为3类或6级。不同的限建要素具有不同的限建级别，其对应关系如表1-1所示。

（1）禁止建设：指存在非常严格的生态制约条件，禁止城市建设进入，应予以严格避让的地区。包括：

①绝对禁建：限建要素对城乡建设的生态制约极为严格，所在的空间范围内严格禁止一切城乡建设。

②相对禁建：限建要素对城乡建设的生态制约严格，所在的空间范围内严格禁止与限建要素无关的建设。

（2）限制建设：指存在较为严格的生态制约条件，对城市建设的用地规模、用地类型、建设强度以及有关的城市活动、行为等方面分别提出限制条件的地区。包括：

①严格限建：限建要素对城乡建设的生态制约较为严格，难以克服或减缓限制要求与建设之间的冲突，否则易产生重大的负面影响。在要素所在的空间范围内，严格限制城市建设的用地规模、用地类型、建设强度以及有关的城市活动、行为等。

②一般限建：限建要素对城乡建设的生态制约较为严格，在特殊情况下通过技术经济改造等手段可以减缓要素与建设之间的冲突。在要素所在的空间范围内，对城市建设的用地规模、用地类型、建设强度以及有关的城市活动、行为等加以限制。

（3）适宜建设：指生态制约条件较少，对城市建设的用地规模、用地类型、建设强度以及有关的城市活动、行为等方面的限制较为单一，在一般条件下可以适度开展城市建设的地区。包括：

①适度建设：限建要素对城乡建设存在一定的生态制约，在要素所在的空间

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范围内，需要城市建设用地规划统筹兼顾。

②适宜建设：限建要素对城乡建设基本不构成生态制约，对城乡建设基本没有特殊限制要求。

2、建设限制分区

经过限建要素的汇总，最终确定的110个限建图层，几乎覆盖北京全市域，限建要素的重叠现象也很普遍。为了识别市域限建要素空间分布的主要特征，需要对市域范围内的所有限建要素进行综合，按照“限建要素分布情况最大相同范围”的原则，对所有限建要素利用规划支持系统采用UNION的算法，进行限建单元的空间计算，生成限建单元，最终确定的限建单元25万个，如图2-1所示。

图2-1 限建单元分布图

由于每个要素图层都已经设定了限建级别，多要素叠加的限建单元，其限建级别由要求最严格的图层决定，这种做法称之为极化模型。而后将相同级别的限建单元合并，生成限建分区，如图2-2所示。

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图2-2 市域建设限制性分区图

对于禁止建设区，应作为生态培育、生态建设的首选地，原则上禁止规模化城镇建设行为；对于限制建设区，多数是自然条件较好的生态重点保护地或敏感区，存在较为严格的制约条件，在满足控制要求的前提下可以开展规模化城乡建设的区域，但应提出相应的生态影响评价并提出生态补偿措施；对于适度建设区，是城市发展优先选择的地区，但建设行为也要根据资源环境条件，科学合理地确定开发模式、规模和强度。

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三、依据现有法律法规和规划审批文件，制订限建规划导则

限建导则是以相关法规、规范、规定为基础，结合已有研究成果，整合各限制要素的限建要求而形成的指导城乡规划建设的规范性条文，立足于对规划范围内的建设限制要素、准入条件和允许开发模式、开发强度、空间形态的说明。

限建导则包括限建目的、对城乡建设的限制、对城市活动的限制、限建要求的法规依据、所需专业评价及行政主管部门等。

1、限制建设内容

针对建设用地规模，根据限建要素的尺度、控制范围及建设容量分析，可以提出项目、村、城镇三个级别限制要求。

针对建设用地类型，将城市建设用地分类从限制建设的角度划分，确定了城镇布局、村镇布局、产业布局、道路交通设施建设布局、市政基础设施布局、公共绿地、特殊用地、备用地等限建类型，可分别提出限建要求。

针对建设高度，从要素的景观要求，安全要求出发，可分为定值限制、相对高度限制和建筑类型限制。

针对地下空间开发，不分级别或类别。只需考虑为避免地下工程的安全隐患或地下工程开挖可能造成对环境的干扰，针对某些要素加以限制。

2、限制城市活动

限制损毁设施与环境，如非法挖窖、葬坟、爆破、钻探、掘坑填塘、烧荒、开山。

限制物质排放存留，如非法污染物排放或存留（污水、粪便、工业废渣、垃圾和易溶有毒有害废弃物。禁止用渗坑、渗井、裂隙、溶洞以及明渠、漫流等方式排放污水），物料堆放储存（禁止利用透水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油、天然气、放射性物质、有毒有害化工原料、农药等。易燃、易爆及其他

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危及文物安全的物品），种植不宜植物，施用农药（毒害鱼药、有机氯农药）。

限制取用资源，如非法取水（开渠、打井），发掘矿产（采石，采砂，取土）捕猎，砍伐移植林木，采药，开垦。

限制占用场地行为，如非法晒粮，交通运输（易毒害物污染物运输、航运行船、非法驾车），种植，放牧，养殖，旅游休闲度假娱乐，游泳，训练，洗涤（洗车、洗衣物），商业服务，集市贸易，科学研究观测教育。

3、法规依据

不同于传统城市规划的主观性，本规划研究依据现有的法律，地方法规，行政法规，部门规章、技术标准与技术规范、相关研究成果（包括专题研究成果）及规划成果、国际条约与协议和其他规范性文件，是对城市空间发展的客观限制要求。

4、专业评价

一旦建设与限建要素发生冲突，可以通过提高建设标准、现状建设搬迁、降低活动频率和强度、限建要素位置调整、专业评价或技术审核来完成。专业技术评价包括环境影响评价、地下水分区评价、建设项目水资源论证、洪水影响评价、景源评价、水土保持方案、地质灾害危险性评估、文物鉴定、矿产资源勘察与综合评价、地震安全性评价、电磁辐射环境影响评价（500kV超高压送变电工程电磁辐射环境影响评价）、噪声影响评价等12类评价，可以发挥部门联动的技术作用。

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结 论

本研究是在全国率先进行性的限建区规划研究，将北京市域范围内生态敏感要素和灾害风险要素整合出5组16类56个限建要素，共110个图层，25万个限建单元，摸清了城乡建设的限制底数。

本着尊重客观的原则，本研究探索性地将市域进行限建分区，可针对项目、村庄和规模化的城镇建设区别管理。限建分区的结果，禁建区占市域面积43.7%。适宜建设区仅为527.1 平方公里，详见表4-1。

表4-1 限建分区结果表

限建分区 绝对禁建区 相对禁建区 严格限建区 一般限建区 适宜建设区 面积（km2） 55.5 7130.1 4819.2 3878.2 527.1 百分比（%） 0.3 43.4 29.4 23.6 3.2 限建导则可以针对各类城乡建设提出在用地类型、建设高度、地下空间开发等方面的禁止或有条件建设的限制条件，同时还提出了对损毁环境、污染排放、取用资源和占用场地等城市活动的限制条件。以对城镇建设用地的限制为例，全市可建城镇用地约3400平方公里，见表4-2。

表4-2 城镇建设用地限制分区表

分区禁建限建适宜2（km） 城镇 城镇 建设 13002937468.全市4 .3 7 16410 9216805.山区49.9 .3 8 10072 37872131418.平原.7 .5 8 6338

本研究首次系统梳理了与城乡建设限制要素有关的法律法规、规章规范及12类专业评价，一旦建设与限制要素发生冲突，即可发挥部门联动的技术作用，

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起到从源头控制违法建设的作用，搭建了实施有效的城乡建设管理的基础平台。

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参考文献

[1] 北京市规划委（2003），北京城市空间发展战略研究，北京。 [2] 北京市人民政府（2004），北京城市总体规划（2004-2020年），北京。

[3] REGIONAL PLANNING ASSOCIATION（1929），Regional Plan of New York and its Environs，USA。

[4] XAVEER DE GEYTER ARCHITECTS（2002），AFTER SPRAWL，Belgium。

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