完善我国税务代理制度的思考

2011年第3期（总第67期）

完善我国税务代理制度的思考

◆吕芙蓉 ◆杨 洁

内容提要：我国税务代理起步于税务咨询，是作为税务咨询的一个具体业务项目逐步发展起来的。自1994年国家税务总局颁发《税务代理试行办法》以来，我国的税务代理业经历了近20年的发展历程。本文在对我国税务代理的产生与发展过程进行回顾的同时，挖掘现行税务代理制度存在的问题，寻求解决对策，提出进一步完善和发展我国税务代理制度的建议。

关键词：税务代理；注册税务师；涉税鉴证

中图分类号：F810.423 文献标识码：A 文章编号：2095-1280(2011)03-0067-03

一、我国税务代理的产生与发展

我国的税务代理制度是适应国家建立和完善社会主义市场经济体制，税制改革特别是税收征管改革不断深化的要求，顺应纳税人的客观需求而产生和发展起来的。

(一)税务代理市场的启动。我国税务代理起步于税务咨询，是作为税务咨询的一个具体业务项目逐步发展起来的。20世纪80年代，一些地区的离退休税务干部组建了税务咨询机构，帮助纳税人解决纳税困难。1988年，国家税务局在全国逐步开展了税收征管改革，在辽宁、吉林等地进行了税务代理的试点。1993年实施的《中华人民共和国税收征收管理法》中明确规定“纳税人、扣缴义务人可以委托代理人代为办理税务事宜”。1994年，国家税务总局颁发了《税务代理试行办法》，要求各地有步骤地开展税务代理的试点工作，税务代理市场初步启动。

(二)税务代理的全面推行与发展。随着我国税收征管改革的深化，寻求税务代理的客观需求越来越迫切。为规范代理行为，提高代理质量，1996年人事部和国家税务总局联合下发了《注册税务师资格制度暂行规定》，在税务代理行业实行执业准入控制，全面实施注册税务师制度，标志着注册税务师执业资格制度在我国的正式确立。

(三)税务代理的逐步规范管理。1999年，国家税务总局下发了《清理整顿税务代理行业实施方案》，决定在全国全面清理整顿税务代理行业，规范发展税务代理。1999年底，国家税务总局、国家工商行政管理局发布通知指出，所有税务机关兴办或挂靠的税务代理机构，必须按要求，在编制、人员、财务、职能和名称5个方面与税务机关彻底脱钩，并实施改制，税务代理逐步开始规范管理。2005年，《注册税务师管理暂行办法》的出台标志着税务代理行业进入一个崭新的规范发展时期。党的十七大报告中明确提出要“规范发展行业协会和市场中介组织”，为进一步加快发展我国的税务代理业指明了前进方向。2009年12月国家税务总局提出的纳税人十四项权利和义务公告中，首次提出“委托税务代理权”。

二、我国现行税务代理制度存在的问题

我国税收代理起步较晚，虽然发展迅速，但随着我国税制改革的不断深入和完善，也暴露出许

作者简介：吕芙蓉，女,中国人民银行杭州中心支行职员；杨 洁，女，中南财经政法大学硕士研究生。

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多不足。主要表现在以下几个方面：

（一）业务缺乏垄断性、市场需求不足

《注册税务师管理暂行办法》将税务代理业务划分为涉税服务和涉税鉴证业务两大类。涉税服务包括：代办税务登记；办理纳税、退税和减免税申报；建账记账；代开增值税专用发票；开展税务咨询、税收筹划、涉税培训等。而这些业务，并不具有垄断性。对于企业所得税汇算清缴纳税申报的鉴证；企业税前弥补亏损和财产损失的鉴证等涉税鉴证业务，也没有明确其由注册税务师垄断，现实中注册会计师等也可执行相应业务，缺乏垄断性。另一方面，纳税人缺乏纳税意识，对税务代理没有清晰概念。大、中型企业都拥有自己独立的财务部门，一般的业务都能自己处理，很少需要委托税务代理。中小企业和单个纳税人虽然没有独立的财会人员，但由于对税务代理行业缺乏认识，更是很少寻求税务代理。

（二）税务代理制度不健全、立法滞后于实践的发展

实行税务代理制的国家，都有相应的税务代理法规约束。如：日本的税理士法，韩国的税务士法，美国的税务代理规则等。而我国税务代理体系的立法层次较低且缺乏与之配套的操作性规则。如《税务代理试行办法》、《注册税务师资格制度暂行规定》等，都属于行政性法规，法律效力低。其相关配套法规也都是以“试行”、“暂行”等形式出现，相应的实施细则也尚未制定；对业务范围的规定不够清晰明确，不便于具体业务操作。例如，未对超出业务范围的代理行为进行处罚规定；发达国家普遍推行的税务代理风险赔偿金制度以及关于税务诉讼时代理人的律师资格问题等都未涉及。另一方面，虽然国家税务总局发布的《税务代理业务规程(试行)》和《国家税务总局关于印发〈税务代理工作底稿(企业所得税)〉的通知》，对税务代理行业的执业流程进行了规范。但随着经济的发展和税制的不断改革，这些业务规范已越来越不适应现实情况，滞后于实践的发展。

（三）税务代理缺乏独立性、内部管理不规范

尽管我国的税务代理基本上已从税务部门分离出来了，但其所承接的业务还有很多依赖于税务部门，税务代理客观、独立执业的本质始终受到征纳双方的干扰。另一方面，尽管我国已建立起税务代理行业的行政管理机构——注册税务师管理中心，但税务代理行业的自律管理却面临着机构不顺、管理不科学的局面，并未真正起到自我教育、自我管理、自我服务作用。行业监管不力必然造成税务代理的执业风险越来越大。

（四）业务体系单一、代理人员素质欠缺

随着经济的发展，新问题、新情况不断出现，新的代理需求不断产生，新的代理业务也应随之产生。然而，就《注册税务师管理暂行办法》中规定的业务来看，税务代理的执业范围有限，多数代理机构只是从事代理纳税申报、代理发票领购、代理建账和记账等一些传统的事务。至于如审查纳税情况、税收筹划等较高层次的业务开展较少，制约着税务代理市场的发展。同时，这些较高层次的业务对代理人员的理论水平和实践经验要求较高，要求注册税务师不仅要精通财会、税收、管理等方面的知识，而且还应具有较强的语言沟通能力和文字处理能力。我国现有的代理人员很多还有一定的差距，没有能力提供这些较高层次的服务项目。

三、完善我国税务代理制度的对策

随着经济的发展和税制体系的不断完善，注册税务师行业作为具有涉税鉴证和涉税服务双重职能的社会中介组织的定位逐渐清晰，纳税人的代理需求不断增强，迫切要求税务代理行业壮大的同时，制度建设和执业能力水平不断提高。

（一）加快法制建设，健全和完善税务代理环境

目前我国有关税务代理的法律规范多是部门规章，效力较低，严重影响其执行效果。而有关税务代理的职业道德、处罚规章、税务师协会、税务师事务所的内部制度建设等内容还没有相关法律

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Tax and Economic Research

规定。因此，当务之急是借鉴国际经验，尽快出台包括《注册税务师法》、《税务代理程序法》等在内的税务代理法律制度，进一步规范税务代理行业，为我国税务代理行业的长远发展提供一个完备的法律环境。同时，还应加强行业自律和行业监管，建立税务代理监督机制。比如建立税务代理机构的信誉评级制度，对税务代理机构的服务水平、服务质量等方面进行综合评价，促使税务代理的自律性加强。

（二）加大税务代理宣传力度，增强纳税意识和代理意识

要让纳税人了解、认识税务代理的性质和功能，必须增加宣传力度，正确树立税务代理的形象。可以通过报纸、杂志、电视等媒体进行广告宣传，也可以通过开办税务网站，免费为纳税人提供最新的税收政策、法规讲解，对纳税人网上提出的问题及时予以解答，向客户传递国家和地方税收政策的同时，侧重对税务代理业务的必要性、业务内容以及相应的代理约束法规的宣传，提高纳税人自觉寻求税务代理的意识，促使对税务代理的潜在需求转化为现实需求。

（三）提高从业人员素质，强化内部管理

税务代理业的长远发展，关键在于人才。要努力提高代理人员综合素质，提高税务代理的执业质量和服务水平。一方面，继续和完善现有的注册税务师执业资格考试。考试应注重对实际技能的衡量，使税务代理人员不仅精通税法、财会、法律等知识，而且应能熟练掌握和计算各项税额、进行纳税申报、税收筹划等操作技能。同时，应建立和完善税务代理人员的后续教育制度和年审制度，定期和不定期进行培训和再教育，使税务代理人员时刻掌握最新财税法规变化。另一方面，税务代理机构应建立健全内部管理制度，如人事管理制度、财务管理制度、质量控制制度等，加强内部管理，提高服务质量。

（四）保持税务代理的独立性，合理确定三方关系

在税务代理中，税务师和纳税人是平等的契约关系，为纳税人提供有偿服务，但这种服务必须以依法纳税为前提。注册税务师在从事税务代理业务时，既要依法为委托人提供涉税服务，维护纳税人的合法权益，又要维护国家的税收权益。因此，税务代理机构必须站在独立、客观、公正的立场上，以税收法律法规为准绳，既要帮助委托人正确履行纳税义务、维护其合法权益，又要监督和维护国家权益。

（五）大力拓展代理业务范围，提高服务层次

为了满足税务代理需求的变化，应努力拓宽税务代理的业务范围，提高服务层次。应将税务代理层次提升到帮助纳税人进行税务行政复议、税收筹划、税务风险评估与控制等业务，在符合税收政策法规的前提下，为企业规划好符合自身发展的涉税活动，帮助纳税人实现企业价值最大化。鉴于目前我国税务代理机构数量多而杂且规模小的状况，政府及各级税务机关应采取鼓励、扶持的方式，从外部环境上营造有利于其长远发展的政策体系，如对于税务代理业的法定业务可以确定其垄断性和独特性；扩大税务代理业的查账鉴证权等。

参考文献：

[1]李 红.浅谈我国的税务代理发展对策[J].商场现代化,2007,(17).[2]吴丽梅.完善我国税务代理业的思考[J].税务研究,2008,(6).[3]郝如玉.中国税务代理制度研究[M].北京：经济科学出版社,2002.

[4]何正华.促进我国税务代理市场的发展[J].湖南税务高等专科学校学报,2009,(3).

(责任编辑：子逊)

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