作者：于建涛
来源：《党政论坛》 2017年第4期
新时期以来，我国理论工作者和党务工作者加强了对党内民主决策的关注，他们研究党内民主决策的内涵及影响因素，阐述了党内民主决策的重要性，分析了当前党内民主决策存在的问题，并提出了许多具有理论价值和实践意义的观点和建议。对这些研究进行归纳总结，有利于我们加深对党内民主决策问题的认识，有助于相关学者的进一步研究。
一、关于党内民主决策的一般理论
1.关于党内民主决策基本概念的界定
高新民认为，从民主的角度看，决策的民主性体现在两个层面：一是过程的民主性，二是结果符合最大多数人的利益和意志。所谓民主决策，就是给利益相关方以平等的机会与条件介入到决策过程中来。而党内民主决策，就是依据决策事项的范围，给予相关党员以平等的机会介入到党内决策过程之中（《何谓“民主决策”，值得仔细推敲》）。郭献功认为，民主决策至少涉及两方面的含义: 一是决策方法和程序上的民主。二是决策内容上的民主。党内任何一项决策，都必须反映广大党员的意志，符合党员和人民群众的根本利益，这是民主决策最根本的要求（《发展党内民主必须筑牢六大支柱》）。乔新生认为，决策是一种选择的过程，所谓民主决策，既包括民主决策的程序，也包括民主决策的效果，两者有机地联系在一起，缺一不可（《民主决策必须重视人大的作用》）。胡建淼认为，要保证决策的科学性，在决策程序上必须广泛听取人民群众的意见，特别是利害关系人的意见，做到兼听则明（《依法科学民主决策 提高行政决策质量》）。
通过以上学者的分析，党内民主决策的内涵应该包括几个方面因素：一是决策的主体必须是党员；二是决策的程序必须科学合理；三是决策的过程必须民主；四是决策的内容必须符合全党和广大人民群众的根本利益。
2．关于完善党内民主决策的重要性
高新民认为，在市场经济条件下，多种所有制成分必然带来多元的社会结构，形成多元的复杂的利益格局，给党的决策带来重大考验，应对这种考验，最基本的举措就是进一步推行党内民主决策（《党内民主决策的两个必要条件》）。王瑞军认为，推进民主决策，一方面，有利于在党内充分调动普通党员的积极性和创造性，增强全党的战斗力和凝聚力；另一方面，不仅保证了决策的质量和效益，保证了具体领导活动的成功，其更深远的意义在于它有利于完善党的领导方式和执政方式，提高党的领导水平和执政水平（《推进民主决策发展社会主义政治文明》）。马龙闪认为，只有完善党内民主决策，才能保证决策正确，进而发挥社会主义集中力量办大事的优越性。否则，集中力量办大事的优越性就无从发挥，甚至还会引起严重的不良后果（《集中力量办大事必须以科学民主决策为前提》）。魏淑艳、娄成武认为，科学民主决策机制是政治文明建设的实践要求（《论我国政治文明建设与政府科学民主决策机制构建的关系》）。裴泽庆认为，当代中国的人格化权力结构与一把手政治存在的不足是显而易见的，必须充分释放党内民主决策的功能，最大限度地消除人格化权力结构的负面影响（《略论党内民主的决策功能释放——基于人格化权力结构视角的分析》）。
二、关于党内民主决策存在的问题及原因
从总体上看，党内民主决策在不断完善的过程中取得了较大的成就，对激发党的活力、提高党的执政能力和巩固党的执政地位发挥了重要作用。但毋庸讳言，党内民主决策仍然存在一些亟待解决的问题。从学界研究的结果看，这些问题主要表现为以下几个方面：
1．关于党内民主决策中党员主体地位的问题
刘晓芬认为，党内民主决策的主体是广大党员，但在实际工作中，党员的主体地位被侵蚀和弱化的现象非常普遍。深入分析这一问题的产生原因主要有三个方面：一是普通党员本身的主体意识普遍偏弱，出现了所谓“挂名党员”“好好先生”，党员先进性光环尽失，价值观偏移；二是部分党员干部的民主意识偏弱，蔑视党员的主体地位及民主权利；三是部分领导干部的官本位思想、家长制作风、一言堂习惯没有根本改观，使广大党员在党的领导和党的建设的各项活动中成了配角甚至旁观者（《完善党内民主决策机制问题研究》）。陈纯仁认为，由于党内民主不充分，党员民主权利保障落实不到位，加上相当一部分基层党组织软弱涣散，党员组织生活名存实亡，导致了广大党员的民主权利得不到有效保障，其在党内生活中的主体地位和参与党内各项事务的积极性严重受挫（《制度创新：提高党领导科学发展能力的关键环
节》）。赵希宏认为，由于党内还缺乏比较完善的机制和途径，导致了党员知情权、参与权和监督权没有得到充分保障，党员在民主决策中的主体地位没有被很好地体现出来（《党内民主建设问题研究》）。
2.关于党内民主决策制度的问题
刘晓芬认为，制度的缺位是影响党内民主决策的重要原因。主要有三类制度缺位现象比较突出：第一类是制度方面重供给、轻执行，不断产生各类制度摆设品；第二类是各种制度潜规则盛行，导致制度成为写在纸上、挂在墙上、停在口头的形式；第三类是制度系统内部不协调，形成制度漏洞。不少学者认为，党内民主决策制度缺位还表现为风险制约机制不完善。赵爱英、孙宏认为，我国现行的民主决策机制中的目标责任制度和追究制度存在极大缺陷，在实际运行中难以确认决策者的责任、权利与义务，这种制度常常会失灵，导致无法追究决策失误的责任（《我国民主决策机制存在的缺陷及对策研究》）。
3．关于党内民主决策程序的问题
郭渐强、贺朝前认为，党内民主程序是党内民主的启动机制，是党内权力运行的控制机制，是党员权利的保障机制，是党内决策的纠错机制。但由于党内民主的实践缺乏科学、合理的程序设定，就使党内民主长期以来得不到真正意义上的落实（《加强党内民主程序建设的思
考》）。赵希宏认为，要做到党内决策民主化科学化，必须要有完善的民主决策程序作保障，只有建立健全决策程序制度，才能够保证党的大政方针能够得到正确的制定和落实。然而，就现实来看，在决策中忽视决策程序、简化决策程序乃至取消决策程序的事实大量存在，致使有的决策严重违背了党的民主集中制原则，有的决策严重脱离群众意愿，成为维护少数人的特权决策，助长了党内决策的随意性。
4．关于党内民主决策过程中民主化与科学化、民主与集中的关系问题
赵爱英、孙宏认为，决策的科学化和民主化是围绕着不同的轴心原则来进行的。决策的民主化提供大量的信息，为科学决策提供了充分的依据，但又使科学化和民主化在一定程度上形成了矛盾。按照决策理论，科学决策的轴心原则是功能效率，强调技术性特征，而民主决策的轴心原则是社会平等，具有政治化色彩。这样一来，崇尚平等的民主参与，必将对崇尚效率的专家政治提出挑战，进而制约了决策的效率。张宁则认为，民主不够和集中不够的问题在党内决策机构中不同程度的存在，影响了民主集中制的质量。只要民主不讲集中不行，只要集中不讲民主也不行（《完善党内民主决策机制的对策》）。
5．关于党内民主决策过程中人民群众作用的问题
赵爱英、孙宏认为，群众参与公共决策的参与率和影响力是体现民主决策机制的关键，而现行的民主决策机制中，参与到公共决策过程的只是群众代表，群众参与公共决策的参与率很低，群众的意愿和祈求仅仅发挥参考咨询作用，对公共决策的影响也有限。其主要原因有：首先，公共决策权力的使用权具有政府垄断性特征，直接导致政府组织在公共决策中处于主动地位；其次，群众的参与势必会对政府部门的公共决策形成制约，影响政府部门决策权充分和自由的发挥，决策的速度和决策利益的体现也会受到制约，这使得政府失去了动员群众参与决策的积极性；第三，受群众素质和能力的制约，参与公共决策的能力是有限的，决定了民主参与公共决策的方式只能由政府部门吸收具有代表性的社会精英参与决策。
三、关于改革和完善党内民主决策
1．关于改革和完善党内民主决策的原则
朱佩娴、叶帆认为，学界对改革和完善党内民主决策必须坚持的科学原则主要体现在三个方面：一是全心全意为人民服务原则。党的性质决定了我们党在决策时能够也必须坚持全心全意为人民服务原则，以维护公共利益为指向，把人民群众的利益放在第一位，力求使决策能够实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。二是民主集中制原则。在决策时坚持民主集中制原则，一方面要体现“少数服从多数”原则，在决策过程中让多数人参加，在决策结果上反映多数人意愿；另一方面要体现“集体决策”原则，防止个人专断。三是保障党员主体地位和民主权利原则。改革和完善党内民主决策，必须保障落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权，进一步提高党员对党内事务的参与度，充分发挥党员在党内生活中的主体作用，充分发挥党员在党内民主决策中的积极作用（《以民主决策提高党的领导水平——专家学者关于完善党内民主决策机制的研究综述》）。
2．关于增强党内民主决策意识
马闪龙认为，领导干部要养成民主政治的素养和习惯，就是要在领导实践中不是走民主的形式，不是“民主作秀”，而是处处、事事切实按民主程序办事，以能发扬民主作风为荣，以家长作风、独断专行为耻，让“一言堂”“家长制”失去存在的合理性和合法性。杨根乔认为，要通过加强对地方党委领导班子成员、地方党委委员、党代表、“一把手”、党员的教育引导，提高决策主体民主意识、参与意识和民主决策能力，增强其主体意识和参与党内民主决策的热情（《完善党内民主决策机制问题研究——当前地方党委完善民主决策机制问题调查与思
考》）。刘晓芬也持这种观点，她认为要通过教育和引导，使民主决策理念在广大党员、特别是党员领导干部的脑子里扎根，并通过制度保障和程序公开来保障党员民主决策意识的落实。
3.关于拓宽党内民主决策参与渠道
在高新民看来，拓宽党内民主参与渠道，关键要保证党员直接参与民主决策。她认为，党员直接讨论党内重大问题和与群众利益直接相关的问题，是党章赋予全体党员的基本权利，有利于听取社会各阶层的不同利益诉求，有利于拓宽视野、开拓思维，有利于构建新型政治沟通关系。而从技术层面讲，党员直接参与重大问题讨论是完全可行。在高科技时代，众多人数参与讨论不存在任何技术上的障碍，比如，互联网、手机等，可以使身处任何一个地方的党员都能够介入到决策过程中来，并不增加行政成本（《完整理解民主决策含义 健全党内民主决策机制》）。杨根桥则认为应该同时拓宽党内民主决策的直接参与渠道和间接参与渠道：通过采用设立便民箱、热线电话、公开栏、听证会、协商会等方式，拓宽直接参与渠道；依托政策研究机构、公安、民政、信访、统计部门和新闻媒体，拓宽间接参与渠道。
4．关于优化党内民主决策机构
就党内民主决策而言，党代表大会、全委会、常委会是党内的基本决策机构。优化党内民主决策机构，关键是要如何进一步理顺三者之间的关系。肖国新认为，要通过提高党代表大会的权威、发挥全委会对重大问题的决策作用和完善决策机构成员的产生方式的途径，优化党内民主决策机构（《中国共产党党内民主建设路径研究》）。高新民认为，在现有体制下，常委会在党内决策体系中居于举足轻重的地位，而全委会的作用却被弱化。因此，进一步扩大全委会权力，发挥全委会作用，一方面可以更好地形成对常委会的支持，另一方面又可形成对常委会的监督制约，对于发展党内民主、完善民主决策机制亦是一种推动（《完善党内民主决策机制》）。杨根乔认为，优化党内民主决策机构，一要提高党代表大会的权威，二要发挥全委会的决策作用，三要明确常委会的职能定位，四要探索党代表在闭会期间发挥作用的途径和形式，五要整合现有组织资源对决策的辅助作用。
5．关于完善党内民主决策机制
（1）关于完善重大决策的规则和程序。朱新力认为，能够保障决策科学化、民主化的程序机制应当是可以有效控制恣意、克服信息不对称、优化选择、建构达成合意的场域以及形塑民主化决策基本结构的一系列步骤、顺序、方式和时限构成的过程。要在决策的动议、启动、准备、审议、决定、执行、监督等各个环节，开展党内民主决策程序的设计（《科学民主决策：程序是基础》）。卢先福、宋福范认为，完善重大决策的规则和程序，必须做到以下三个方面：一是明确设定决策事项，事先规定哪些是必须由集体讨论决定的重大事项，确保涉及全局性、长远性的重大问题纳入集体决策范围；二是明确划分决策权限，既要防止超越权限、滥用职权，又要防止敷衍塞责、推诿扯皮；三是明确议事规则，切实做到不深入调查研究不决策，不充分征求意见不决策，不具备两个以上方案不决策（《十六大以来党的建设理论创新》）。
（2）关于完善咨询论证机制。刘志强、魏**认为，要通过完善党委内部和外部决策咨询系统，并实现党委与专家之间的良性互动，才能更好地推进党内民主决策的科学化、民主化
（《加强决策咨询工作 推进科学民主决策》）。沈荣华认为，建立党内民主决策咨询论证机制，不仅要有不同背景的咨询机构或专家的参与，还要由中介机构进行客观公正地评估，并对不同机构和专业人员提出的咨询意见在权重取舍上一视同仁，使决策咨询建立在相互补充启发、有所比较鉴别的基础之上（《建立科学民主决策机制的主要途径》）。在赵希宏看来，要保证党的决策科学、合理、高效，就有必要强化决策的论证制度。而保证决策论证制度的前提，是要构建一支业务精、水平高、门类广的咨询专家队伍。尤其是对那些专业性技术性较强的重大事项，要充分征求专家学者等专业人士的意见，推进决策的专业化。
（3）关于完善党委票决制。赵希宏认为，票决制是指地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部时，党委会成员用投票的方式进行决策的制度，能够大大提高决策过程的民主性、科学性以及决策结果的正确性。张宁认为，党内实行重大问题决策票决制，是授权民主的一种重要形式，可以体现民主意见的真实性，既能防止个人专权，又能避免议而不决、久拖无果的现象。刘晓芬认为，完善党委票决制，需要做好三个方面工作：一是对票决制的适用范围、人数作出合理界定，切实保障投票人权益；二是票决应遵循民主、公开、竞争、择优的原则，确保票决质量；三是完善相关配套制度改革，这些制度应涵盖党委重大问题决策制度和干部人事制度。郭渐强、贺朝前认为，完善党委票决制还要建立健全投票保密制度。对投票表决的结果要进行精确的统计、完备的记录，以便在决策失误后追究表决人的投票责任。
（4）关于完善决策失误纠错改正机制和责任追究制度。何新明认为，建立决策失误责任追究制度，会大大增强决策者的责任意识、风险意识，促使其珍惜民力，科学决策，民主决策。目前亟需建立健全两项制度：一是纠错改正机制。建立决策执行过程中的跟踪反馈系统，一旦发现决策方案在实施过程中出现了偏差，或与实际相脱节时，要及时对原决策方案进行调整和
纠正。二是决策失误责任追究制度。一要明确决策责任，实行决策法制化；二要抓紧建立和完善与决策失误责任追究制相关的包括决策失误赔偿制、决策失误辞职制等一系列的制度（《健全科学民主决策机制 提高党的执政能力》）。高新民认为，健全决策纠错改正机制，需要不断推进权力结构的改革，进一步完善问责制，进一步加强基层党员和社会的监督；同时要明确党的决策边界，科学规范集体领导决策失误追究责任的判断标准和处罚标准，划清集体责任与个人责任的边界。
6．关于处理好民主决策与科学决策的关系。
林朝忠认为，决策的科学化与民主化存在着内在的必然联系，二者之间相辅相成，不仅丰富了决策的内涵，而且形成了决策的合力。决策的科学化离不开民主化，决策的民主化也离不开科学化，决策的民主化过程都应遵循科学化的原则来决策，科学化是民主化的必然结果，也是民主化的必然体现（《浅谈决策科学化与民主化的共生点和关键点》）。高新民认为，在某些问题上，特别是用人问题上，的确需要民主讨论，集体决定。但是，在某些问题上，特别是专业性比较强的问题上，起决定性作用的应是科学性——是否符合事物的客观规律。关键在于明确哪些问题适于民主决策，哪些问题不适合民主决策。桑玉成、孙琳则认为，科学决策和民主决策是两种价值取向，这两种价值取向在一定条件下可以取得一致，但也有可能出现不一致的情况。所以根据民主政治的价值要求，在科学决策的价值取向与民主决策的价值取向发生不一致的情况下，民主决策具有优先的地位（《制度程序是民主决策的保证》）。
当前，随着党内民主的不断发展完善，国内学者对党内民主决策的研究逐渐深入。但仍有一些问题比如党内民主决策的历史考察问题、党内民主决策存在问题的客观原因分析问题、如何在党内民主决策过程中增强党员和人民群众的“民主感”问题等，值得我们继续关注，进一步研究。
（作者单位：天津工业大学）
（责任编辑 张 敏）
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