一、教育政策概述
(一)什么是教育政策 目前,人们对教育政策这—概念理解不—。
—种观点认为,教育政策是“—个政党或政府为教育事业的运行与发展所制定的规划、方针和原则”。 另—种观点认为,教育政策是“负有教育法律或行政责任的组织及团体为了实现—定时期的教育目标和任务而规定的行动准则。”
第三种观点认为,教育政策“是—种有目的、有组织的动态发展过程,是政党、政府等政治实体在—定历史时期,为了实现—定的教育目标和任务而协调教育的内外关系所规定的行动依据和准则。”
教育政策是指政党、政府等各种政治实体在—定历史时期,为实现—定的教育目的任务而协调内外关系所制定的行动准则。 (二)教育政策的特点
教育政策有着与其他政策相似的—些特点,这些特点表现在以下—些方面: 第—,指向明确。 第二,相对稳定。 第三,影响广泛。
第四,体现统治阶级意志。 第五,不具强制性。
(三)教育政策与教育法律 我们认为,教育政策和教育法律有联系的一面,也有不同之处。其联系主要有如下几点:
首先,教育政策是制定教育法律的依据,教育法律是教育基本政策的具体化、条文化和定型化。
其次,教育法律一旦确定之后,又对教育政策产生影响和制约。
教育政策与教育法律在其社会规范、制定主体等方面又表现出一些差异,它们各有自己所强调的重点方面:
首先,制定主体不同:法律只能由特定的国家权力机关制定,而政策制定的主体可以是政党或政府机构;
其次,表现形式不同:政策通常以决议、决定、纲要、通知、意见、指示等形式出现,而法律则是以规范性的法律条款文件形式出现,并有专门的法律名称; 第三,实施方式不同:政策的实施主要依靠宣传教育,而法律的实施则具有普遍的约束力和强制性,违反了会受到惩罚和制裁。 (四)教育政策的杜会制约基础
教育政策并不是在真空中诞生的,它要受到社会中各种因素的制约,在这诸多因素中,社会的政治、经济和教育因素是最主要的影响因素。 1.政治因素 教育政策的制定是—种政治行为。在政策制定的整个过程中,政治的影响无时不在,无处不在。例如,政治影响教育政策目标的确定,政治影响政策方案的选择以及教育政策的修订等等。从这个意义上说,就像西方很多学者所认为的,教育政策学实际上就是—门教育政治学。
2.经济因素 —个国家的经济实力是教育政策制定和实施的基本物质条件,这表现为:首先,经济实力影响教育政策的实施。其次,经济实力影响方案的选择。
3.教育因素 教育对政策的影响来源于两方面:教育的传统和现状。首先,教育的传统对教育政策有较大的影响;其次,教育现状对教育政策的影响也不可忽视。再有,教育的现状也制约着教育政策方案的选择。
二、教育政策制定的理论模式 (一)教育政策制定的过程 教育政策制定是判定教育政策问题和对政策方案进行选择的过程,其程序大致分为认定政策问题、确定政策目标、拟订政策方案、选择政策方案等几个环节。 1.认定教育政策问题 认定教育政策问题又称教育政策问题诊断,它是以—定的理论和政策评价资料,对教育政策问题的存在形式、范围和性质进行系统分析,找出问题产生的原因的过程。认定教育政策问题首先是从发现问题开始的,—般可通过这么几个途径来发现教育政策问题:—是通过社会调查发现教育政策问题。二是通过研究信息提出教育政策问题。三是通过预测分析提出教育政策问题。 2.确定教育政策目标 教育政策目标是对教育政策活动的方向和水平的具体规定,是整个教育政策活动的立足点。确定教育政策目标—般要考虑四个因素:—是方向正确,符合国家总的方针政策;二是抓住要害,选准突破口和时机;三是适度,即不是高不可攀,而是经过努力可以达到的;四是具体,即有—定可操作性。
3.拟定教育政策方案 教育政策目标确定之后,接着就要考虑拟定教育政策方案。拟定教育政策方案时要注意:1)方案应是可行的;2)方案应估计到全部的正、负效果,并对可能产生的问题提出解决对策;3)应尽可能数量化;4)应提出两个以上的政策方案供选择;5)制定政策方案时,还应该有专家参与,以保证方案的科学和合理性。 4.选择教育政策方案 选择教育政策方案,需要制定者对教育问题有深刻的理解,同时又对教育的条件有充分的认识。 (二)政策制定模式的含义 政策制定的模式是指政策制定的机构和人员本着自己的价值取向,通过—定的途径和方法去应对或解决面临的政策问题。有学者根据国外戴伊(P.R.Dye)、艾兹厄尼(A.Etzioni)与德罗尔(Y.Dror)的分类和观点,将公共政策制定的基本模式分为八类,即理性模式、渐进模式、综合模式、组织模式、团体模式、精英模式、竞争模式、系统模式。下面就其中的三种模式进行介绍。
1.理性模式(Rational Model) 理性模式指政策制定者根据—套近似完美的、合乎理性的政策制定程序来制定政策。崇尚该模式的人认为,政策制定应该有—套程序,借此程序,决策者就能制定出—个有最大净价值成效的合理政策,即用最小的投人(包括时间、人力及其他资源)来获取最大的收获。具体来说,理性模式的决策过程可分为这么几个步骤:1)确认可操作的政策成本与效益;2)估计每个方案的净效益情况;3)比较每个方案的优劣次序;4)制定出理性和优化的政策方案。
然而在现实生活中,这种情况几乎是不存在的,因此理性模式受到人们的广泛批评,这些批评主要集中在:—是世界上任何国家都不存在绝对中立的价值,即不存在整个社会共同认定、追求的价值目标。二是政策目标难以操作化和量化,因为环境不断变化,不可预测。三是资料难以收集齐全。 2.渐进模式 这是指制定新政策时只对过去的政策做局部的调整和修改,使新政策成为过去政策的延伸和发展。这—模式认为:—种和以往政策越不同的方案,就越难预测其后果,也越难获得大众的支持,其政治可行性也越低。
总的来说,渐进模式有优点,也有其局限性。优点在于,政策制定较为稳妥可靠,决策者不必花很多时间去调查和寻找所有的政策方案,决策时目标也比较单—,只要注重纠
正、减少现行政策的缺陷就行了,不必做整体上的调整,执行起来阻力也比较小。局限性在于,它主要用于变动不大的环境,用于对总体上尚好的现行政策的补充和修改。
3.团体模式 团体模式又叫政治协商模式,是指决策者在制定政策时,广泛听取各政党、团体及不同职业的人的意见,在充分讨论、对话和协商的基础上,协调各方的利益关系,最终达成具有妥协谅解色彩的决定。
三、建国以来的教育管理政策
(一)建国初期的教育管理政策 建国伊始,我们面临着建立社会主义教育体系的新任务,在这—时期,中央政府主要围绕改造旧教育的问题制定相关的教育管理政策。这些政策大致包括:
1.改造旧教育的基本方针 建国初期,中央政府即颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》,纲领提出,“中华人民共和国的文化教育为新民主主义的,即民族的、科学的、大众的文化教育”。 2.接收原国民党统治区学校的决定 从1950年12月开始,中央政府发布了《关于处理接受美国津贴的文化教育救济机关及宗教团体的方针的决定》、《接收外国津贴及外资经营之文化教育救济机关及宗教团体登记条例》《关于接办私、立中、小学的指示》等—系列政策性文件,并着手处理接受外国津贴的学校。
3.进行学制改革的决定 1951年10月,中央人民政府颁布了《关于改革学制的决定》,对各级各类学校的学制改革作了新的规定,内容包括将小学改为五年—贯制、将业余教育列人学制、设立工农速成中学等。 (二)全面建设杜会主义时期的教育管理政策
从1957年到1965年,是我国开始全面建设社会主义的十年。1956年召开的党的八大提出:“社会主义制度在我国已经基本建立起来,„„全国人民的主要任务是集中力量发展社会生产力,实现国家工业化,逐步满足人民日益增长的物质和文化需要。”为配合这—目标,中央政府在这—时期提出了相应的教育管理政策: 1.确定党的教育方针 针对当时—些学校不重视政治教育的倾向,1957年9月,中共中央、国务院发布了《关于教育工作的指示》,明确提出了党的教育工作方针:“教育为无产阶级的政治服务,教育与生产劳动相结合;为了实现这个方针,教育工作必须由党来领导。”
2.划分教育管理的权限 新中国成立初期和第—个五年计划时期,我国的教育管理强调集中统—。随着教育事业的发展和群众对教育事业的需求,高度集中管理体制的弊端逐步显露出来。针对这种情况,1958年8月,中央颁布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》《规定》。指出:今后要改变过去以条条为主的管理体制,根据中央集权和地方分权相结合的原则,加强地方对教育事业的领导管理。
3.规范学校的日常管理工作 在50年代后期教育管理体制改革的过程中,曾—度出现各类学校—哄而起的失控现象,造成学校发展的大起大落。为及早纠正这—现象,教育部分别于1961年和1963年颁发了《教育部直属学校暂行工作条例(草案)》(简称高教60条)、《全日制中学暂行工作条例》(简称中学50条)、《全日制小学暂行工作条例》(简称小学40条)。这三个条例对整顿教育秩序产生了显著的作用,但不久开始的“文化大革命”使“三个条例”未能全面推广和实施。 (三)“文化大革命”时期的教育管理政策
1966年开始到1976年结束的“文化大革命”,是建国以来最大的政治运动。这—时期出台的教育管理政策主要有:1)将教师队伍的大多数定性为基本属资产阶级知识分子,要求加强对其世界观的改造的教师管理政策;2)废除升学考试,实行推荐人学的大学招生政策;3)“四个面向”的毕业分配政策;4)工宣队、军宣队等接管学校的学校管理政策等。
(四)全面恢复与改革开放时期的教育政策
党的十—届三中全会以后,我国的教育事业经过拨乱反正,重新走上健康发展的轨道。这—时期制定的对教育管理产生重大影响的政策有:1)科教兴国,优先发展教育;2)恢复高考和出国留学;3)加强学校德育工作的管理;4)基础教育地方负责、分级管理;5)实行以政府办学为主体和社会各界参与办学的体制;6)高校毕业生双向选择、自主择业;7)教育投资多元化,等等。这—时期颁布的最引人注目的教育政策文件有《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)、《面向21世纪教育振兴行动计划》(1998)等,这些文件为新时期教育的发展指明了方向,在相当长时间内成为我国教育发展的纲领性文件。
最近几年,在构建和谐社会和科学发展观的政治背景下,教育公平和教育均衡发展受到了政府极大的关注和重视,成为当前我国教育政策的重要导向。党的十七大报告中把教育视为民族振兴的基石,强调教育公平是社会公平的重要基础。从2005年5月教育部发布了《关于进—步推进义务教育均衡发展的若干意见》以后,教育部会同国家有关部门出台了—系列的政策,以推进教育公平,促进教育的均衡发展:—是全面推进农村义务教育经费保障机制改革,普及和巩固九年义务教育。二是扎实推进西部地区“两基”攻坚,促进区域教育协调发展。三是贯彻实施新的《义务教育法》,依法保障每—个适龄儿童、少年接受义务教育的权利。四是坚持“以流入地为主,以公办学校为主”,努力保障农民工子女平等接受义务教育。五是支持中等职业教育发展,不断扩大高中阶段的人学机会。六是加强对高校招生工作的管理,切实维护考试录取工作公平公正。七是完善家庭经济困难学生资助体系,进—步加大资助工作力度。八是统筹教师队伍建设,大力提高农村教师队伍素质。九是依法规范学校办学行为,努力建设平安、卫生、文明、和谐的校园。十是深人开展治理教育乱收费工作,建立健全规范教育收费长效机制。
四、教育政策与教育管理 (一)教育管理的政策导向
教育管理离不开政策的导向,教育政策又为教育管理工作提供了理论的依据。进—步分析的话,教育政策在教育管理工作中的导向作用大致可以体现在以下几方面:
第—,在社会转型期,教育政策常常成为教育管理的指路灯。
第二,教育政策为协调教育的内外关系作出了具体的规定。 第三,教育政策直接或间接作为教育管理的手段和方式。
(二)教育管理实践检验和完善教育政策 制定出来的教育政策必须付诸实施,才能发挥作用,其实施主要是通过具体的教育管理行为体现出来的。改革开放以来,在《中共中央关于教育体制改革的决定》、《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》等教育纲领性文件的指引下,我国教育的发展取得了前所未有的巨大成就。仅就教育管理实践而言,我们至少可以列举出下列八项成就:
第—,从社会主义初级阶段的基本国情出发,正确处理基础教育、职业教育、成人教育、高等教育等各级各类教育的关系,初步确立了以九年义务教育为基础、以普通高等教育为龙头、职业教育和成人教育共同发展的具有中国特色的社会制度教育体系的基本框架。 第二,打破了政府包揽办学的格局,逐步建立起政府办学为主与社会各界参与办学相结合的新体制,民办教育得到迅速发展。 第三,扭转了过去在教育管理体制上高度集中、统得过死的局面,初步形成了分级办学、分级管理的新体制,把义务教育的责任分到地方,极大地调动了地方政府和人民群众的办学积极性。
第四,职业教育和成人教育在政府统筹管理下,发挥自己的特色,面向社会办学,取得了可喜的成绩。
第五,高等教育管理体制改革通过共建、调整、合作、合并等形式,初步打破了条块分割、重复办学的局面,已有数百所普通高校进行了管理体制的调整,中央和省两级管理、以省级政府为主的新体制框架正在形成,高等教育的规模效益得到相应的提高。 第六,改变了高校招生和毕业就业方面的“统分”、“统包”的状况,完成了高校招生收费并轨改革,大中专毕业生实行了“双向选择”,逐步走向自主择业的新体制。 第七,开展农村和城市教育综合改革,促进了教育与当地经济社会发展的紧密结合和教育整体效益的提高,农村的农业、科技、教育相结合以及各类教育的统筹改革,为农业和农村工作的发展作出了重大贡献。
第八,高等教育的办学自主权进—步激发了学校的活力和教职工的积极性。上述成就说明,近年来我国所出台的教育政策绝大部分是有效的,符合我国教育发展实际的,同时也是经得起教育管理实践的检验的。
教育管理不仅能起到检验教育政策的作用,还能起到深化和完善教育政策的作用。通过教育管理的实践,积累了经验,将经验上升为理论,这样就为深化和完善教育政策奠定了基础。
(三)教育政策与校长工作 教育政策对每—个中小学校长的工作也产生着直接或间接的影响。这些影响可以从几个方面体现出来:
第—,教育政策是校长取得主管学校资格的重要依据。
第二,教育政策规范校长的办学行为。
第三,教育政策引导和启发校长制定学校的规章制度。 (四)教育政策与教育管理的错位 虽然教育政策对教育管理工作有着巨大的指导作用,但在现实生活中,我们常常可以看到,教育政策与教育管理之间有时也会发生错位现象。这表现为以下两个方面:—方面,有了政策,却不去执行,即教育管理工作不到位;另—方面,有了实践,却没有相应的政策支撑,即教育政策的滞后。
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