学习单元8 政府把钱花到哪里去了

学习单元8 政府把钱花到哪里去了

在经济发展的不同阶段，政府的职能会发生变化，作为体现政府职能的财政支出，其支出结构也会进行相应的调整。

一、财政支出的分类

财政支出结构是指财政支出具体项目的构成比例。要了解支出的构成，有必要对财政支出进行分类。政府支出分类是将政府支出的内容进行合理的归纳，以便准确反映和科学分析支出活动的性质、结构、规模以及支出的效益。

图8.1财政支出的分类

1、按政府职能分类

尽管人们对政府职能的范围还存在许多争论，但一般认为政府职能包括三个方面，即政治、经济和社会。与此相适应，财政支出可以分为：维持性支出、经济性支出和社会性支出。

维持性支出是指政府为维持公共安全和宪法秩序的支出。主要包括国防、行

政管理和法律方面的支出。维持性支出所提供的公共商品和劳务有两个特点：第一，它是纯公共商品；第二，它是国家和社会赖以正常运行所必需的商品，其收入弹性较小。

经济性支出是指政府为提高资源配置效率和保持经济稳定用于经济发展方面的支出。主要包括基础设施投资支出，国家物资储备支出，应用性科研支出和对生产活动的补贴支出等等。经济性支出有两个特点：第一，它提供的不是纯粹的公共商品，而是混合商品；第二，经济性支出的范围和规模取决于市场失灵的程度。

社会性支出，是政府为满足社会公众非物质需求而安排的用于教育、科学、文化、卫生、环境保护、社会保障等社会服务的事业性支出。社会性支出的特点是：第一，它提供的对象有的是纯公共商品，有的是混合商品；第二，这些物品需求的收入弹性较高。

把财政支出按政府职能进行分类，从实证角度上说，有助于我们了解政府职能变化的趋势；从规范的角度看，则有助于我们明确政府在不同时期所应保持的合理的支出结构。

2、按支出的性质（是否获得等价补偿）分类

最常见的一种方法是按财政支出是否获得等价补偿分类，这一方法也称按支出的经济性质分类，它有助于我们分析政府支出产生的不同的经济影响。按这种标准分类，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。

所谓购买性支出，是指政府按照有偿原则，在市场上购买商品和劳务的支出。购买性支出包括政府部门的消费支出和投资支出，前者如国防支出、行政支出，后者如各级政府的固定资产投资支出。

所谓转移性支出，是指政府单方面地、无偿地支付给其他经济主体的财政资金，包括各种财政补贴支出，社会保障支出和利息支出等。政府在付出资金时，并没有相应地获得任何回报。

一般说来，政府的购买性支出主要影响的是资源配置。一方面，政府购买的商品和劳务的种类不同，生产的公共商品也就不同，从而对资源配置的结构产生的影响不同；另一方面，由于政府购买性支出直接成为一种有效需求，其支出的大小必然影响经济总供给和总需求的平衡状况。

转移性支出对社会经济的影响主要体现在收入分配上。由于它是政府的一种无偿性支出，因此，转移支出的规模和对象不同，所形成的收入分配格局也就不同。转移性支出同样会间接影响资源配置。一方面，政府对企业的转移支出（补贴）会影响企业的资源配置行为，如对正外部性物品的补贴；另一方面，政府对个人的转移支出也会由于改变了消费者的消费行为而间接影响资源配置。

基于上述分析，可以得出这样的结论：在财政支出结构中，购买支出比重越大，政府执行资源配置的功能就越强，而转移支出比重越大，政府执行收入再分配的功能就越强。

由于在不同经济发展时期政府职能的重点有所不同，相应地，财政支出的这一结构也会有所不同。一般而言，在经济发展水平较低时，财政支出中购买支出比重较高，转移支出的比重较低；在经济发展水平较高时，购买支出的比重会有所降低，而转移支出的比重会明显上升。

3、按支出的具体用途分类

按支出的具体用途分类，财政支出一般包括国防支出、国家管理支出、科研、教育、文化、卫生支出、社会保障支出、经济建设支出、债务支出等等。

采用这种分类方法，主要目的是便于对财政资金的管理。由于这种分类使财政资金使用方向一目了然，一方面，它有利于政府部门依据国家在不同时期的方针政策编制预算，合理安排财政支出结构，以及进行支出的具体核算；另一方面，它也有利于立法机关和社会公众对政府支出进行监督。

4、按财政支出的受益范围分类

财政支出的受益范围，即财政支出受益对象的界定。按这种方法分类，财政支出可以分为一般利益支出和特殊利益支出。

一般利益支出是指全体社会成员均可受益的支出，如国防、行政管理等纯公共商品支出。

特殊利益支出是指部分特定的社会成员受益的支出，如由文教支出、经济建设投资等形成的混合商品支出和转移支出。

采用这样一种分类方法，可以了解财政支出的最终归宿，从而分析财政支出在收入再分配方面的具体影响。

二、我国当前财政支出的分类

我国现行支出分类采用了国际通行做法，即同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。

1、支出功能分类。简单地讲，就是按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交、国防等大类，类下设款、项两级。修订后的《2010年政府收支分类科目》支出功能分类类级科目包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运

输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管等事务支出、地震灾后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资管理事务、预备费、国债还本付息支出、其他支出和转移性支出等25类。

2、支出经济分类。是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。我国政府支出经济分类设置工资福利支出、商品和服务支出等大类，类下设款级科目。修订后的《2010年政府收支分类科目》支出经济分类类级科目包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股和其他支出等12类。

支出经济分类与支出功能分类从不同侧面、以不同方式反映政府支出活动。支出分类与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政支出进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

三、政府财政支出结构的影响因素

财政支出结构状况既与一国经济体制和相应的政府职能有关，又受经济发展阶段的制约。

（一）财政支出结构与政府职能

如果按照市场主导型观点，不仅财政支出规模不可能很大，而且财政支出结构无疑偏重于行政管理、法律秩序、防卫等维持国家机器正常运转方面的支出。

如果按照政府主导型观点，财政支出规模可能比较大，或者即使受经济发展水平的制约，财政支出规模不是很大，但支出结构会偏重于集中资源和经济事务方面的支出。

鉴于财政支出结构与政府职能存在着紧密的对应关系，我们把政府职能简化为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，相应地，财政支出也就形成了经济管理支出和社会管理支出。

新中国成立50多年来，经济管理体制和政府职能在20世纪70年代末发生了根本性变革。在计划经济时期，国家注重经济职能的实现，政府调动几乎全部资源，直接从事各种生产活动，推崇“生产性财政”，财政支出大量用于经济建设。在社会主义市场经济体制下，市场在资源的配置上起基础性作用，政府正在逐步减少资源配置的份额，退出一些适合民间部门从事的生产活动领域，财政用于经济建设方面的支出比例已大大降低。伴随着政府职能的这种转变，财政支出结构发生了很大变化。经济建设支出占财政支出总额的比重从改革前的平均60%左右下降到“九五”时期的不足40%；相反，社会管理支出比重则大幅度提高，从40%左右上升到60%左右。

（二）财政支出结构与经济发展阶段

从根本上说，同是在市场经济条件下，财政支出结构的长期演变就主要取决于经济发展阶段，不同的经济发展阶段要求财政支出的侧重点不同。

图 8.2 马斯格雷夫(左) 罗斯托（右）

马斯格雷夫和罗斯托在分析经济发展阶段与财政支出增长的关系时，突出强调了不同的经济发展阶段会导致不同的财政支出结构。马斯格雷夫把整个财政支出划分为军用支出和民用支出，而民用支出按其经济性质又进一步划分为公共积累支出、公共消费支出和转移支出；同时把经济发展划分为三个阶段，即初级阶段、中级阶段和成熟阶段，并认为在不同的发展阶段，这三类支出的增长情况也不同。

1、公共积累支出

一般来说，公共部门主要从事具有较大外部经济性的投资，私人部门则主要从事具有较大内部经济性的投资。 在经济发展的初期，公共积累支出应占较大的比重。交通、通信、水利设施等经济基础设施具有极大的外部经济性，私人部门不愿投资，而这些经济基础设施的建设不仅影响整个国民经济的健康发展，而且也影响着私人部门生产性投资的效益。因此，政府必须加大经济基础设施的投资力度，创造良好的生产经营和投资环境，加速经济起飞。

在经济发展的中期，私人部门的资本积累较为雄厚，各项经济基础设施建设

也已基本完成，财政投资只是私人投资的补充。因此公共积累支出的增长会暂时放慢，在社会总积累支出中的比重也会有所下降。

在经济发展的成熟期，财政投资的增长率有可能回升。因为在这一时期，人均收入水平很高，人们对生活质量提出更高的要求，需要更新经济基础设施，加大社会基础设施和人力资本的投资。

2、公共消费支出

公共消费支出的增长率取决于社会成员对公共物品需求的收入弹性，而从整个经济发展阶段来看，这一弹性一般大于1。根据恩格尔法则，随着一国人均收入水平的提高，人们的消费方式会发生变化，衣、食等基本消费品在整个消费支出中的比重会逐渐下降，而需要公共物品做补充的私用消费品的支出比重会不断提高，因而公共消费支出占社会总消费支出的比重就会相应提高。这种现象在经济发展的初期和中期表现得还不十分明显，但到了经济发展的成熟期，人们的消费档次大大提高，不仅需要政府提供各种公共设施与之配套，而且政府的各种管理费还会增加。此外，随着人们对生活环境和质量要求的提高，政府的有关管理机构(如治安、环保)不断膨胀，这些都将导致公共消费支出的增长。

3、转移支出

马斯格雷夫指出，转移支出的大小取决于经济发展各阶段政府的收入分配目标。如果政府旨在减少收入分配中的不公平，转移支出的绝对额会上升，但转移支出占GNP的比例不会有多大变化；如果政府的目标是确保人们的最低生活水平，转移支出占GNP的比例会随着 GNP的增长而降低。罗斯托则认为，一旦经济发展进入成熟期，公共支出的主要目标是提供教育、卫生和福利等方面的社会基础设施。此时，用于社会保障和收入再分配方面的转移支出规模将会超过其

它公共支出，而且占GNP的比重都会有较大幅度的提高。