我国民营银行股东的特殊法律规制

我国民营银行股东的特殊法律规制　高达　内容提要：随着国家一系列政策的出台，我国迎来了民营银行的“开闸”时代　以民营企　业为代表的各路民间资本将被压抑已久的投资热情释放到民营银行的设立和运营中．民营　银行成为当前最为热门的投资创业项目。但机遇总与挑战并存．民营银行设立热火朝天之　际相关立法却还是一片空白，缺乏有效监管与规制的实践活动容易“脱缰”而引发风险．　相关立法配套需要及时赶上。在民营银行领域的众多主体之中．股东因其终极权力地位、　正规金融实践经验的匮乏及自身其他劣势、关联交易的强烈冲动、信息的不对称而需加以　重点关注。在秉持逐步进入、有序推进、分步放开的总体理念基础上．应对民营银行发起　人资格、股东出资额、股权结构、关联贷款等方面进行有效规制．以避免银行设立和运营　中的风险。　关键词：民营银行民间资本股东特殊规制　一、时代背景　民营银行在新中国的发展可谓历经曲折。新中国成立前的国内银行业中，民营私立银行曾占据　半壁江山，其中尤以“南三行北四行”最负盛名。新中国成立后，民营银行在大陆的发展戛然而　止。直至１９９６年民生银行成立，其作为大陆地区第一家主要参股人为非公有制企业的全国性股份　制商业银行，国有银行一统天下的垄断局面方才开始被打破。即便如此，对于纯民资设立的民营银　行应否存在，国内也一直争议不断，这一争议在２００３年前后曾达到过一次高潮，在学界和民间素　有“民营银行之父”之誉的徐滇庆教授带领其长城金融研究所向银监会提出了设立首批五家民营银　行的申请，曾令学界及民资界激动不已，但希冀最终化为泡影——银监会以风险为由不予批准．该　次席卷全国的论争亦就此拉下帷幕。①此次高潮过后长达十年时间里，大陆地区设立民营银行的呼吁　和理论研究渐归沉默　尽管正式制度层面上民营银行的建设被监管部门所拦截，但游离于国家正规体制之外的地下金　广东警官学院法律系教师，法学博士。　①李利明：《５家试点民营银行择日报批民营银行渐行渐近》，载《经济观察报》２００３年７月２６　１３；霍中彦：《“民营银行方　案”口气大暴利心态难越银监会》，载《新闻晨报》２００３年７月２４日；郭凯、孙明：《吴敬琏等“书生上谏”五民营银行　等待最后审批》，载（２１世纪经济报道》２００３年７月２６日。　・１１９・　法治社会　２０１６年第２期　融的运行却在这十年内越发频繁。大量资金在体制外疯狂运转，其中通常掺杂高利贷等高风险违法　违规行为，国家监管失控导致时常惹出事端。民间资本其实一直都有进入正规银行业的强烈渴望，　但苦于得不到国家许可，无奈之下出于利益驱动方才大量流人并囤积于小额贷款公司等准金融机　构、“地下钱庄”等非法组织甚至是用于直接的民间借贷。这直接导致民间借贷存量持续上升且大　量涉足“公司金融”业务。这部分非正规金融活动一直游离于国家监管机构的权力范围之外，未受　到有效指导和制约．且相关行为主体自身并未掌握金融核心技术，导致风险规避和化解能力不足。　风险不断累积，并已呈现向其他金融领域蔓延之势。最典型的范例无疑是２０１２年的吴英案，该案　的曝光将民营企业对融资的渴求与贷款的困难、社会各界对银行业国有资本垄断的声讨和对民间金　融进一步规范化发展壮大的支持等问题再次全部交织呈现在世人眼前。面对庞大的民间资本的投资　增值欲望和强烈的民间融资需求，政府和监管部门曾试图以其他途径予以满足，例如大力支持民间　资本成立小额贷款公司并给予诸多优惠政策支持．试图使小额贷款公司成为金融行业中吸引民间资　本的主要阵地，但这一政策未达到预期效果。在此背景下，立法者和监管者对民营银行的态度逐渐　放宽，并意识到不能一味打压，而要在有效化解和预防非正规金融活动的风险的前提下，扩大民间　资本进入银行业的途径，逐步消除民间资本进入银行业的制度和技术障碍，方为解决非正规金融规　模过快膨胀的根本出路。在这一认识下，一系列有利于民营银行发展的政策措施陆续出台：　２０１３年７月，国务院发布“金融十条”即《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意　见》，其中第九条提出要扩大民间资本进入金融业，　“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银　行等金融机构”。　２０１３年１１月，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在加强　监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。　２０１５年６月２２日，国务院办公厅发布《国务院办公厅转发银监会关于促进民营银行发展指导　意见的通知》（国办发￣２０１５］４９号），明确提出要“提升银行业对内开放水平。……要对民间资　本、国有资本和境外资本等各类资本公平对待、一视同仁，积极鼓励符合条件的民营企业依法发起设　立民营银行”。　在明确的政策支持下，压抑已久的民问资本终于迎来曙光，纷纷摩拳擦掌蓄势待发，并得到了　所在地方政府的大力支持，各方均寄望能在国家对民营银行开闸之际拔得头筹、抢到先机，一股开　办民营银行的热潮在全国范围内迅速掀起，截至２０１５年５月末，第一批试点的５家民营银行，即　浙江网商银行、温州民商银行、天津金城银行、深圳前海微众银行、上海华瑞银行已全部正式开　业，国务院总理李克强参加了微众银行的开业仪式。并表明：　“推动具备条件的民问资本依法发起　设立中小型银行等金融机构，成熟一家，批准一家，不设限额”，这无疑是对民营银行继续发展的　明确支持信号。　在民间资本欢呼雀跃、民营银行建设热火朝天之际，少数学者却发出了“不合时宜”的忧虑之　声：任何重大制度的推行均需法律先行，当前我国有关民营银行的专门立法仍一片空白。相关实践　的依据主要是上述政策文件，这些政策文件一来概括性较强、细化性不足、实际可操作性差，二来　政策与法律不可混同、更不能相互替代。“未曾立法就制度先行，无疑是一场“粮草未备兵马先　行”的裸奔，不仅儿戏，且隐忧重重：即使是摸着石头过河，也应有“石头”（立法）可摸方可前　行，否则势必前路摇摆变幻风险暗伏。在一系列舞台支架、灯光、道具等均未到位情形之下，主角　便贸然登场自吟自唱难免让人不为之捏汗。在立法、发展定位、配套制度及外部监管等均缺位情形　・ｌ２０・　我国民营银行股东的特殊法律规制　下，民营银行的发展要获得满堂彩且不伤及自身与他人，实为不易”。②　上述忧虑之言并非毫无依据，更非危言耸听，银行业本就属于高风险ｆ生行业，银行业风险具有　传染性强、连锁反应大等特点，在风险出现时处置稍有不慎就容易引发系统性连锁反应，带来整个　银行业甚至是整个国民经济的巨大灾难。银行业监管立法是现代国家经济立法的重要组成部分，立　法者和监管者需要根据每一类银行的具体特点制定具有针对性的运行规范和监管措施。由民间资本　主导成立并运营民营银行在新中国尚属首次，无论是监管者、民营银行自身、民营银行投资者均无　过往制度和实践经验可资借鉴。不同于国有资本，民间资本具有极其分散、信息收集渠道和分析机　制不健全、容易受不利信号影响、缺乏全局性观念、容易盲目追求利润最大化而忽略银行经营的稳　健性要求导致银行风险不断累积乃至最后爆发、　“搭便车”或“理性冷漠”心态严重等一系列弊　端。国家放开民间资本成立民营银行后，其多年积压的投资需求一朝释放，狂热冲动下极易引致银　行设立和经营中的不理性行为，如违法揽储、违规放贷、促成大量不合法关联交易等。有鉴于此，　立法者和监管者需要及时出台制度和措施，对民营银行及相关主体的行为进行有效监督和规制。在　这其中，民问资本所有者——民营银行股东应受到特别关注。　二、民营银行股东特殊法律规制的必要性　作为新加入金融市场的主体类型，包括民营银行自身、民营银行股东、民营银行高管及一般工　作人员及相对应的监管机构实际上都需要国家尽快出台相对应的法律法规予以指导和规制。在诸多　主体之中首先选择民营银行股东进行特殊法律规制，主要基于下列考虑因素：　（一）股东在民营银行治理和运行中的终极权力地位　民营银行成立后肯定是采用公司制组织形式的。现代公司治理中尽管经常出现“内部人控制”　现象，但股东会仍是一般意义上的公司最高权力机构和决策机构。股东会是公司基本架构的缔造　者、重大决策的作出者，是董事、监事、其他高管人选的决定者。因此民营银行经营决策是否科学　合理、能否组建起优秀的运营团队、能否高效稳健运营，股东会起到决定性作用。对股东资格作出　合理限制、对股东行为进行必要约束、给股东施加合理义务，是民营银行得以建立并发展壮大、有　效规避风险的必要基础和第一步。　（二）民营银行股东正规金融实践经验的匮乏及自身其他劣势的限制　新中国成立后，银行业始终被中央和地方各级国家资本和集体资本所垄断。民间资本虽然也频　繁从事民间借贷等金融活动，但从未有过成为银行业主导力量、主持银行机构设立和运作的经验．　加之与国有资本、集体资本相比，民间资本具有极其分散、抗风险能力差、资本实力不稳定、信息　收集渠道和分析机制不健全、容易受不利信号影响、缺乏全局性观念、容易盲目追求利润最大化而　忽略银行经营的稳健性要求导致银行风险不断累积乃至最后爆发、　“搭便车”或“理性冷漠”心态　严重等固有缺陷，因而需要立法者和监管者予以特别关注，　“扶上马、送一程”。　（三）民营银行股东具有关联交易的强烈冲动　民营企业家愿意投资人股甚至控股银行，目的无非如下几者之一或全部：（１）获得银行业务经　营的利润；（２）以小博大，获取银行控股权后，将银行作为自家提款机，通过关联贷款等途径，使　银行成为自己的最大周转资金来源；（３）控股银行后，将银行股票上市圈钱。三种目的中，关联贷　②柴瑞娟：《民营银行：发展障碍及其法律对策——以民营银行开闸为时代背景》，载《法学评论》２ｏ１４年第３期。　・１２卜　法治社会　２０１６年第２期　款的动机最为直接、最为易发，在我国当前民企融资需求强烈、融资渠道狭窄、融资难度大的现状　下，这实属正常。而银行关联贷款一旦失控，最终受到利益损害的只会是广大普通存款人。民营企　业获取银行控股权后，出于逐利的天性，兼之以控股地位的权力便利，很难抵挡住关联贷款的巨大　诱惑。台湾地区在早期的银行民营化过程中就曾出现大量大型企业财团控股操纵新设银行而致利益　输送公器私用的弊端。③必须对民营银行股东的关联贷款进行特别规制。予以有效约束　（四）民营银行股东的信息不对称易引发风险　此处的信息不对称有两方面含义：一方面是指与国有资本、集体资本所有者相比，民间资本所　有者信息收集渠道和分析机制不健全，无法像前两者那样及时对市场变化作出反应、进行调整；另　一方面是指民营银行股东自身信息公开程度不足、公开不及时。要建立并巩固市场、公众对民营银　行的信心，充分的信息公开是必要一环，包括股东信息的公开。民营银行的主要投资者乃是民营企　业，而在当前我国企业的所有类型中，法律仅对上市公司规定了经营业绩及重大事项的依法、充　分、及时公开义务，其他企业类型无公开义务。如此一来，民营银行投资者中非上市公司投资者在　投资人股民营银行后，其自身经营状况、重大事项的发生公众无从知晓，必然会影响公众对民营银　行的信心，甚至一有风吹草动便会引发恐慌、带来危机。因此法律需要对民营银行股东的信息公开　机制进行特别规定。　三、民营银行股东特殊法律规制的制度设计　（一）制度设计总体理念：民间资本逐步进入，有序推进，分步放开　就当前而言，不能马上放开银行领域，对民间资本完全开放。民间资本投资者进人银行业应是　一个渐进的过程。在相配套制度和监管措施建设尚未完善至一定程度前完全放开，将导致民间资本　的疯狂涌人，短时间内同一地区民营银行林立，质量参差不齐尚在其次，因为市场总体容量有限，　新设银行及其分支机构过多，为争夺资源及生存空间，必然会发生激烈竞争甚至是恶性竞争，导致　违法违规现象频发，引发系统性危机。我国台湾地区于上世纪８０年代末启动银行民营化改革，前　期由于门槛设置较低、审批要求宽松，改革之初就批准新设了１４家民营银行，使民营银行数量短　期内激增，直到１９９７年，当时只有２０００万总人口的台湾地区．各类金融机构及其分支机构总数竞　达到５４７２家，其中绝大多数就是新设的民营银行及其分支机构，为抢占市场资源和生存空间．银　行机构之间陷入了无序竞争、恶性竞争，整个银行业泥足深陷、只能勉力维持。④与之相类似的是　俄罗斯银行民营化改革，后者更为冒进，当时的俄罗斯当局直接采取了休克疗法，放任自流，于　１９９１年初全面放开金融业，只要达到法定最低注册资本额就可注册成立民营银行，致使仅当年国内　就新设立民营银行２万多家，到了１９９７年在整个银行业中民营银行的比重更是增加到了６４％．银　行数量的激增自然也导致了激烈的生存竞争，银行之间长期混战导致银行业整体资产质量下降、不　良债比例居高不下、盈利能力持续疲软等，俄罗斯在此次改革中支付了沉重的代价。⑤有了台湾地　区、俄罗斯等的前车之鉴，应确保我国民间资本逐步入主民营银行，稳步推进，以稳健为主。目　前，我国金融民营化进程尚处于起步阶段，民营金融要以同等成本与国有金融机构这等庞然大物竞　③闻岳春：《台湾开放民营银行问题研究》，载《亚太研究》１９９３年第４期。　④姜明、王晓芳：《从台湾民营银行面临的困境看大陆的金融自由化》，载《华东经济评论》２００４年第５期；董红蕾：《民营银　行市场准人的路径选择——台湾的经验与启示》，载《财经论丛》２００３年第２期。　⑤周楠：《我国民营银行发展的现实路径选择》，厦门大学博士论文，２００４年。　・１２２・　我国民营银行股东的特殊法律规制　争民间存款等金融资源，底气远远不足，而金融资本与传统产业结合的时机亦尚未成熟，在此背景　下过于冒进，直接与盘根错节的利益集团及冰冻三尺的体制尘垢短兵相接的话，必然会遇到巨大的　前进阻力，且因交易成本问题无法实现存量改革的预期目标。　在此总体理念指导下。现阶段对我国民营银行股东应实行较为严格的规制，以安全性、稳健性　为主，效率性次之。待制度和措施建设完善、积累一定实践经验后，再逐步放松管制。　（二）民营银行发起人的资格规制　《国务院办公厅转发银监会关于促进民营银行发展指导意见的通知》中对民营银行股东（包括　发起人）的规定主要有两方面．一是“投资入股银行业金融机构的民营企业应满足依法设立、具有　法人资格，具有良好的公司治理结构和有效的组织管理方式，具有良好的社会声誉、诚信记录和纳　税记录，具有较长的发展期和稳定的经营表现，具有较强的经营管理能力和资金实力，财务状况、　资产状况良好，最近３个会计年度连续盈利，年终分配后净资产达到总资产３０％以上，权益性投资　余额不超过净资产５０％等条件”，二是“拟投资民营银行的资本所有者应具有良好的个人声望，奉　公守法、诚信敬业，其法人股东的公司治理结构与机制符合《中华人民共和国公司法》要求，关联　企业和股权关系简洁透明，没有关联交易的组织构造和不良记录”。上述内容并非专门针对发起人，　且多为概括性、主观性较强的判断标准，难对发起人的规制起到实际作用。要有效规制民营银行发　起人，对其资质进行有效筛选，避免设立风险，至少要做到如下几点：　１．规定发起人实力和经验的最低门槛，建立严格审查机制　一方面要规定作为主发起人的民营企业的注册资本额、最低净资产额、最近三年平均盈利最低　额、最近三年平均可分配利润的最低额等门槛。另一方面要求主发起人具备金融领域的相关经验。　同时还要对主发起人过去的信用记录、非法关联交易等违法违规记录进行严格审查。目前我国首批　５家民营银行的全部主发起人就符合上述要求，除了在自己行业中处于龙头地位、资本实力强大之　外，还均有设立小额贷款公司或参股其他金融业机构的经验。今后应将这一要求制度化、常态化。　２．拒绝“单发起”，推行“双发起”“多发起”模式　民营银行应由两个或以上主发起人发起设立，避免单个发起人一家独大、垄断权力可能带来的　弊端。目前我国首批５家民营银行试点中，每家银行的主要发起人均为两家民营企业．没有出现一　家独大的现象，即均采取了“双发起”的模式，今后应继续鼓励实行多个发起人共同发起设立的模　式，以发起人之间的相互监督、相互制约保证安全、避免风险。　（三）民营银行股东出资额规制　民营银行股东出资额限制，即民营银行的最低注册资本限制。关于民营银行的最低注册资本，　有学者提出鉴于我国地区经济发展差别明显，应因地制宜进行最低注册资本调控，建立起差异化的　最低资本调控机制，允许民营银行等金融组织的注册资本根据各地经济发展程度而有所区别，在填　补落后地区金融服务空白的同时也防止发达地区的金融过度竞争。⑥笔者对此并不认同．这种操作方　式实践难度太大，哪些地区发达？哪些地区半发达或不发达？中央在对各地区是否发达进行实际界　定时会比较模糊、难度大、充满争议，完全交给省一级政府部门确定的话又可能引发混乱或地区问　不公平竞争，错误引导民间资本地区间不正常流动。因而还是应该制定全国统一的标准。至于落后　的不发达地区，可以由国家统一调控资源予以补贴或优惠政策，以弥补实际上的竞争差距。　在全国统一的前提下，民营银行的最低注册资本限额究竟应该如何确定？不少学者建议参照城　⑥周琳静：《微型金融领域的民资介入及其规制研究——以“新３６条”的出台为背景》，载《现代经济探讨》２０１１年第６期。　１２３・　・法治社会　２０１６年第２期　市商业银行的规定，将民营银行最低注册资本规定为人民币５０００万元，　《国务院办公厅转发银监　会关于促进民营银行发展指导意见的通知》亦明确规定“民营银行注册资本要求遵从城市商业银行　有关法律法规规定”，支持了这部分学者的观点。参照城商行的标准是否合理？是否应该一直坚持　下去？笔者认为这要分阶段来探讨。　在我国民营银行发展初期，在相关制度和监管措施尚未完善之际，为确保起步的顺利，控制行　业整体风险，防止民间资本一哄而起过快、过多、过滥地设立民营银行，保障初期成立的民营银行　的质量、存活率和竞争能力、风险控制和抵御能力，避免初期成立的民营银行给市场带来过多风险　或成活率不高打击后续意愿设立民营银行主体的积极性，确实可以参照城市商业银行确定资本金门　槛，这也算是制度建设初期保守型模式下的一个较高要求。但在积累一定实践经验、制度和监管措　施进一步完善后，立法态度不应一直如此保守，而应有所放松，至少不能再要求所有民营银行的资　本金均要参照城商行的要求。原因是：　１．２０１４年公司法修改后，我国在对公司制企业的监管方面对最低注册资本金制度和验资制度　的依赖程度已大幅降低，监管重心已从以事前监管为主转向以事中事后监管为主，这一改革是合理　的，符合实际情况，亦符合世界各个国家和地区的总体改革潮流，法定最低注册资本金制度和验资　制度从一开始就被“神化”，被寄予过高的期望。在立法总体上已基本放弃最低注册资本金监管、　验资监管，将监管措施完善的重点放在信息公开、日常经营行为监督、内部治理体系完善等方面的　大背景下，民营银行立法不应逆潮流而动，虽然因银行的特殊性不能完全放弃法定最低注册资本金制　度和验资制度，但不应对其再寄予太多期望，主要还应依靠其他事中、事后监管措施来控制风险。　２．目前我国民间资本所有者中，虽然并不缺乏所拥有资本数量巨大者，但总体上还是极其分散　的、单个主体的平均资本数量并不高，尤其是在沿海发达地区或内陆省会城市等地区．更是普遍的　“藏富于民”。这一现状是合理的、也符合社会主义经济建设最终“让所有人都富起来”的目标，不　应强加改变。但这一现状决定了如果将民间资本建立银行的资本门槛设置过高，相当一部分有意愿　作为发起人自主建立民营银行的出资人将被阻隔在门外，这不利于充分挖掘和激发我国广泛的民间　资本参与新时期金融建设，不利于将其纳入国家管控范围。这部分资本游离在国家管控范围之外，　出于逐利天．１生，最终会投向非正规的、地下的甚至是非法的投资渠道，引发巨大风险。　３．民营银行与城市商业银行实际上并非同一个银行分类模式下的两类银行。城市商业银行属于　按照银行规模、经营地域范围和业务范围进行分类的银行种类之一，民营银行严格来说则属于按照　银行资本来源性质进行分类的银行种类之一，不属于同一分类体系则却要长期相互对比和类推适用　立法规定，明显是不科学的。目前我国立法和实践中，按照银行规模划分为全国性商业银行、城市　商业银行、农村商业银行的分类模式占主导地位。这一模式目前来看较为合理，无需更改为按资本　来源性质的划分模式。　综上所述，要求民营银行参照城市商业银行标准确立最低注册资本制度实属制度建设初期的无　奈之举和临时措施。在制度建设逐步完善、实践经验有所积累后，还是应该回归我国银行分类的主　要模式，根据民营银行自身定位（目标定位在全国性商业银行、城市商业银行还是农村商业银行），　分别适用现行的对三类银行的不同最低注册资本要求。在金融业最为发达的美国德克萨斯州，对于　民间资本申请设立社区银行，同样适用这一做法。在实际审批过程中，德克萨斯州银行业管理局并　未设定统一的最低资本额要求，而是根据申请人所提交的发展规划（Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　Ｐｌａｎ）的具体内容，　提出相应的最低资本金要求。总体而言，对在乡村地区设立社区银行的资本金要求要低于在城市设　立社区银行　从银行业管理局颁发的指引以及德克萨斯州已有的社区银行的设立经验看，乡村地区　的社区银行资本金要求一般是５００至１０００万美元，而城市地区的社区银行资本金要求则一般达到　・１２４・　我国民营银行股东的特殊法律规制　１５００至２０００万美元。⑦在我国首批试点的５家民营银行中，就有２家实行在特定区域内存贷款的经　营模式，可视作是美国社区银行的雏形，德克萨斯州的相关经验可作为借鉴。　（四）民营银行股权结构规制　现代公司股权结构一般分为高度集中型、高度分散型、适度集中型三类，学界和实务界主流观　点认为适度集中的股权结构最有利于公司治理，能够在防止内部人控制和提高公司经营管理效率两　个目标之间取得平衡。若是一股独大，头号股东会因无人制衡而恣意妄为，若股权过度分散，股东　会又成散沙一盘．出现普遍的搭便车心理和理性冷漠，使公司陷入内部人控制，故二者都不能算是　最佳选择，而应该选择相对集中的股权结构，即几个较大股东同时存在、实力相当、相互制衡，如　此方能将各种风险降至最低。民营银行作为公司制企业的一种，亦应采用这一股权结构模式，但要　达到这一目标，仍有不小难度。　在民营银行放开之前，民间资本进入银行领域的另一主要途径就是村镇银行。立法者在放开民　间资本投资村镇银行的同时，也并未对民间资本完全信任，其设置了“主发起银行”制度来阻止民　间资本成为村镇银行控股股东——该制度要求村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机　构．且最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的１５％，单个自然人股东及关　联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的１０％，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人　及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的１０％。这一规定意在确保发起银行控制权的同　时，尽量分散股权，以实现有效的公司治理。但２０１２年７月对湖南、湖北、江西三省５４家村镇银　行的调查表明：主发起行绝对控股现象普遍．股权结构异化现象严重。主发起行控股５０％以上的有　４６家，占比８５．１９％，其中控股９０％以上的１５家，占比２８．７８％。大股东对村镇银行的绝对控股地　位，致使村镇银行相当于大银行的一个分支机构。削弱了民间资本进入银行业的主动性和积极性。⑧　在民营银行设立过程中，必须避免这一现象的再次发生。目前首批５家民营银行设立过程中，无论　是发起人还是监管层已经注意到这一现象并努力避免。有意强化次大股东的力量，做到股权的相对　集中。作为“带头大哥”的第一发起人并未绝对控股，而其他发起人则占到相对较高的比例。如温　州民商银行注册资本额为人民币２０亿元，原始股东共ｌ３家。全部股东均为本地民营企业，正泰公　司和华峰氨纶公司为主发起人，持股比例分别只有２９％和２０％，加起来还不到５０％。又如浙江网商　银行共有４个发起人，除第一发起人浙江蚂蚁小微金融服务集团之外，万向、复星也都是声势显赫　的民企．而且万向等３个其他发起人合计持有股份高达５９％，传递出的信号是监管部门不希望第一　发起人的力量在浙江网商银行中过于强势。这样的制度安排，将有利于发挥次大股东的作用，形成　对第一大股东的有效制衡。　在今后的民营银行股权结构安排中，应继续贯彻适度集中型的股权结构模式，一方面要限制最　大股东的持股比例上限（如不得超过总股份数的３０％），另一方面要规定持股达到一定比例（如　５％）的较大股东的数量下限（如至少要有三到四个较大股东）。如此方能确保适度集中型股权结构　的贯彻落实。　（五）民营银行股东关联贷款规制　对关联交易的预防和规制是公司法历来的重点内容，而在民营银行内部，发生几率最高、危害　性最大的关联交易类型自然就是关联贷款。关联贷款对民营银行而言虽危害极大，却并非无药可　⑦王紫薇：《美国州立社区银行市场准入制度研究——以＜德克萨斯金融法令＞为例》，载《浙江金融》２０１４年第８期。　⑧中国人民银行湘西州中心支行课题组：《民间资本进入银行业法律限制和制度障碍调查》，载《金融经济》２０１３年第６期。　・ｌ２５・　法治社会　２０１６年第２期　解，现有的两家民营银行——民生银行和浙商银行对于防范和制约关联交易的做法就可资借鉴：　民生银行内设专门委员会——关联交易控制委员会行使相关职责，其每年都会在民生银行官网　上公布本年度关联交易报告；⑨其《章程》中明确规定“股东应维护本行的利益，本行对股东贷款的　条件不得优于其他同类贷款者条件。若股东利用其股东地位恶意妨碍本行正常经营活动或损害本行　利益的，本行有权向人民法院要求停止该违法行为的诉讼。同一股东在本行的借款余额不得超过本　行资本净额的１０％。股东的关联企业的借款在计算比率时应与该股东在本行的借款合同合并计算。　股东在本行借款逾期未还期间内，其表决权应受到限制　”⑩　浙商银行亦在其章程中明确规定了股东贷款的方式、额度及违法规定时的处罚措施：　“单个股　东在本行的授信余额不得超过其持有股份总额的５０％且不得超过本行资本净额的８％；单个股东及　其所在集团客户在本行的授信余额不得超过本行资本净额的１２％：全部股东及其所在集团客户在本　行的授信余额不得超过本行资本净额的４０％。”⑩“本行不得向股东及其关联方发放信用贷款……本　行向股东及其关联方发放担保贷款的条件不得优于其他借款人同类贷款的条件。股东应当如实向本　行董事会报告关联方情况；关联方的名单每年确认更新一次，股东应当于每年三月底以前报告上年　末关联方名单的变动情况；报告事项如发生变动，股东应当及时向本行董事会报告。”⑩“股东在本行　的借款逾期未还期间，应当放弃其表决权，本行应当将此种情形在股东大会会议记录中载明。”⑩　此外。在甄选股东阶段过滤掉关联贷款可能性高的候选人，关联贷款需独立董事批准并履行公　开披露程序等，均为目前银行预防和制约关联贷款时使用较多的措施。　在将来的立法和监管中，立法者和监管者主要应从以下方面规制股东关联贷款：（１）将股东与　其关联方、所在集团作一体化处理，股东须定期报告、更新其关联方、所在集团主体名单；（２）股　东与其关联方、所在集团的总贷款余额不得超过银行资本净额和总贷款余额、其对银行投资总额的　一定比例；（３）不得对股东及其关联方、所在集团发放信用贷款，发放担保贷款的条件不得优于其　他贷款人同类贷款的条件；（４）关联贷款须经独立董事审批并向社会公开披露；（５）股东在关联贷　款逾期未还期间，其表决权等股东权利应受限制或被完全剥夺。　此外，为增强市场和公众对银行的信心、完全避免关联贷款可能带来的负面影响，股东可以作　出不从所投资民营银行贷款的承诺，该种承诺一经作出即产生法律效力，对银行和股东双方具有约　束力。国家对此类做法是持鼓励和支持态度的，如《国务院办公厅转发银监会关于促进民营银行发　展指导意见的通知》就表明“鼓励将股东承诺作为重大事项纳入信息披露范围”，不向所投资银行　申请关联贷款的承诺属于股东承诺的一种，向社会公开披露后对增强市场和公众的信心、提升银行　信誉和形象有积极作用。　（责任编辑：钟婉曼）　⑨《中国民生银行股份有限公司章程》第１８１条，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｍｂｃ．ＣＯＢ．ｃｎ／ｎｅｗｓ／ｇｂ＿ｔｚｇｘ／ｑｙｇｚ／，２０１５年９月２０日访问。　⑩《中国民生银行股份有限公司章程》第６３条，ｈｔｔｐ：，／ｗｗｗ．ｃｍｂｃ．ＣＯＢ．ｃｎ／ｎｅｗｓ／ｇｂ—ｔｚｇｘ／ｑｙｇｚ／，２０１５年９月２０日访问。　⑩《浙商银行股份有限公司章程》第３Ｏ条，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｚｂａｎｋ．ｃｏｍ／ｃｚｂａｎｋ／，２０１５年９月２０日访问。　⑩《浙商银行股份有限公司章程》第３１条，ｈｔｔｐ：，／ｗｗｗ．ｃｚｂａｎｋ．ｃｏｍ／ｃｚｂａｎｋ／，２０１５年９月２０日访问。　⑩《浙商银行股份有限公司章程》第３２条，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｃｚｂａｎｋ．ｃｏｍ／ｃｚｂａｎｋ／，２０１５年９月２０日访问。　・１２６・