浙江地方金融控股体系的构建和发展

■■■■■关注政府・ＧＯＶＥＲＮＭＥ　ＮＴ　浙江地方金融控股体系的构建和发展　文／何运信　近年来，在金融全球化和金融混业　不到要求。为了改变这种状况，一些地方　开始探讨通过构建和发展地方金融控股　公司来促进地方金融的发展。在关于地　方金融控股公司的构建和发展的讨论中　出现了一些误区和值得进一步探讨的问　题。　一、地方金融控股体系的基本结构　经营的趋势下，金融控股公司由于具有　１．地方金融控股体系的层级结构：地　方金融控股体系不是指一个控股公司，　而是指几个以上地方金融控股公司所组　规模经济和范围经济优势而得以在世界　范围内快速发展。我国地方金融机构普　遍规模小，内部管理和治理结构不合理，　风险管理和抗风险能力差，资本比率达　成的多层次体系，在地方金融控股体系　中可以有不同规模、不同地域范围和不　租赁房为主的住宅租赁市场体系。　２．全国一盘棋，缩小地区差异。房地产具有很强的区域性特　密切关系，国家应重视证券市场的发展，拓宽居民投资渠道，合　理有效地利用这块资金。同时鼓励房地产商人市，拓宽融资渠　道，降低融资风险　５．健全汇率体系。一段时间人民币一直面临升值压力，因为　我国汇率长期处于政府管制状态下，如今走向市场缺乏实践经　验，应结合我国的具体国情，吸取罔外发达国家的先进管理经　征，各地要因地制宜，发挥地区优势。中央要对中西部地区加强　政策扶持，推动中西部地区经济发展，把人口从高密度的东部吸　引到中西部去，以此缓解东部地区的住房需求压力，稳定房价，　做到全国一盘棋。　３．加强金融监管力度，健全银行服务体系。从银行套取的资　金是房地产投机资金的重要来源。当前通过利率调整与对贷款　人的严格审查，增加资金使用成本，降低投机资金的易获得性，　是抑制房地产投机釜底抽薪的办法。另外，应尽快建立各银行间　的单位及个人信用记录共享系统，防止部分投机者在不同银行　验，尽快完善我国的货币制度，从而避免大量国外投机者钻空　子，从一个侧面保证我国房地产的健康发展：　６．开征物业税。提高贷款利率等政策增加了购房者的交易成　本，对打击投机者有一定的效果，但对资金充裕的购房者则影响　甚微　笔者认为更有效的办法是开征物业税等税种，提高物业的　持有成本，降低获利空间，从而对投机行为加以扼制：对具体的　开征比例、范围有待进一步研究：　（作者单位：上海理工大学管理学院）　利用房贷进行投资，进一步降低银行房地产信贷风险。为提高中　资银行的核心竞争力，应更多地在增强服务意识、完善服务品种　上下功夫，以留住老客户，发展新客户。　４．振兴股市，拓宽投资渠道。股市的兴衰与房地产投机具有　Ｔ８　经济论坛２００６・Ｔ７　维普资讯 http://www.cqvip.com

ＧＯＶＥＲＮＭＥＮＴ・关注政府——■■■　同类型的金融控股公司。在地方金融控　股体系发展的初期，首先形成的金融控　股公司主要是地市金融控股公司。因为　省国有金融机构或省国有金融股份不　多，所以省属金融控股公司不是地方金　融控股体系的主流。在地市金融控股体　系的基础上，由一些中心城市实力雄厚　的金融控股集团通过控股方式或兼并方　式整合周边小城市的金融控股公司和金　融机构，形成跨区域的金融控股集团，这　样有利于区域间金融资源的整合和区域　问取偿补短。在地方金融控股体系中既　有跨区域的大型金融控股公司，也有城　市小型金融控股公司。另外，地方金融控　股体系中既有国有控股的金融控股公　司，也可以有民营资本控股的金融控股　公司。　２．地方金融控股公司内部结构。在对　本地几个同类金融机构进行合并有困难　的情况下，可以采取金融控股公司的形　式进行重组，设立银行控股公司、证券控　股公司等。这些单纯的银行控股公司不　是典型的金融控股公司，但是，有的地区　因为没有地方的证券和保险机构，所以　只能组建银行控股公司。典型的金融控　股公司基本结构大致会是这样的，最上　层是金融控股集团公司，下面是集团公　司控股的城市商业银行、信托公司、证券　公司、保险公司、担保公司和产权交易公　司。地方政府主办金融控股公司要考虑　在集团公司内设立一家产权交易公司　（产权交易市场），为本地产业基金和不　能在证券交易所上市的企业提供产权交　易场所。这样，可以促进地方风险投资和　创业投资的发展，也可以在一定的程度　上改善中小企业融资环境。　二、地方金融控股体系构建中地方　政府职能边界　组建地方金融控股公司过程中，首　先涉及到的一个问题是由谁牵头来重组　现有地方金融机构，地方金融控股公司　的组建工作谁是主角，地方政府在这里　处于一个什么样的位置。因为这关系到　这些地方金融控股公司以后能否适应市　场，能否健康持续成长的问题。金雪军和　田霖（２００４）曾指出，独立的金融人格是　金融创新和金融成长的前提条件。独立　的金融人格的核心，一是自主性，指经济　主体能够从事独立的企业化运作，而无需　外界的特定指令和直接干预；二是风险　与收益对称性，指金融主体受到利益与　风险的双向激励，利益独享，责任自担，不　存在预算软约束问题。要使地方金融控　股体系能够走上良性循环的持续发展的　轨道，在组建地方金融控股公司的时候　就必须塑造其独立的金融人格。显然，金　融企业的独立金融人格的形成一个重要　的方面就是排除政府的不当干扰。所以　在组建地方金融控股体系时，既要发挥　地方政府宏观管理和服务职能，又要避　免政府不恰当的干预。　由于传统体制的原因，我国现有的　地方金融机构的发起设立都有当地政府　和地方主管部门的成分，所以，沈洪溥和　周立群认为，自上而下的重组地方金融　体系有先天优势，对于这些机构重组，　“行政思路，市场运作”是可能且高效的　办法。应该说这种指导思想是不错的，但　问题的关键在于，具体操作的时候怎样　界定政府行为边界，怎样保证政府不越　过边界进行干预。本文认为，既然有关金　融法规已经为金融控股公司提供了制度　和行为边界，那么地方政府在地方金融　控股的组建中的职责，一是梳理现有金　融机构产权关系，解决地方金融机构产　权不清的老问题，为重组做好准备；二是　组织发起人进行谈判，为发起人谈判提　供平台和协调机制。另外，还可以通过股　权结构调整降低国有股的比重，增加非　国有企业和个人在地方金融控股公司中　的持股比重，实现产权主体多元化，促使　规范的现代公司治理结构的形成，以此　来减少地方政府的干预。那么，为何我国　地方金融机构始终未能形成规范的现代　公司治理结构、管理者选择机制和有效　的激励约束机制？关键原因在于这些地　方金融机构国有股占主导地位，而且股权　相对集中。目前，我国金融控股公司虽然　均按照《公司法》等相关法规的要求建　立了股东大会、董事会和监事会。从表面　看，这些机构各司其职、互相制衡的组织　结构基本形成，但由于国有股的所有者　缺位，导致许多地方金融机构形成内部人　控制的治理结构，不仅股东大会，而且董　事会和监事会在很大程度上也形同虚　设。通过股权结构的多元化和分散化是　解决股权集中度过高、政企不分、内部人　控制等现实问题的有效手段，因为股权　持有者有剩余索取权和剩余控制权，会　激励其持有者加强监督的努力　浙江是　民营资本最丰富的省份，地方金融机构　股权结构的多元化和分散化的重点在于　吸引民营资本对地方金融控股公司的投　入，这样不仅可以降低国有资本在控股　公司中的比重，还可引入一些积极的投　资者，以改变国有控股的股权结构，着重　培养一些稳定的战略投资者。　三、模式选择及设立方式　目前学界普遍认为，我国金融控股　公司宜采用纯粹型控股模式，其原因在　于，纯粹型金融控股公司模式是集团混　业、子公司分业经营，这样既能够获取规　模化、多样化经营的好处，又能通过子公　司分业经营和防火墙的建立来隔离风　险；纯粹型金融控股公司与《商业银行　法》、《证券法》、《保险法》等确立分业　经营的法规基本相容，不会有太多法律　上的障碍。　我国现有的金融控股集团主要是以　下几个类型：①国有商业银行独资或合　资的金融控股公司；②以非银行金融机　构为主体的纯粹型金融控股公司；③以　实业公司为主体控股金融企业形成的纯　粹型金融控股集团；④由地方政府对参　股的地方银行、证券、保险机构重组组建　的金融控股公司　２Ｏ∞・１７经济论坛　１９　维普资讯 http://www.cqvip.com

■■■＿关注政府・ＧＯＶＥＲＮＭＥＮＴ　当前我国地方金融控股公司的组建　主要是由地方（市）政府为主出资组建　控股公司，比如广州、上海、北京等地都　由市政府出资组建金融控股集团公司，　然后将市属金融机构或者市政府持有的　金融机构股份划转给新组建的市属金融　控股集团。浙江各城市特别是杭州、宁波　等发达城市，可以借鉴这些城市的经验，　成立市属金融控股公司，然后将市国有　资产经营公司所持有的金融企业的股份　划给市属金融控股公司。但是，在组建地　方金融控股集团的时候要考虑吸收一些　民营资本作为发起人。一些文献在论及　发展地方金融控股公司的时候认为，地　方金融控股公司就是地方政府所属的控　股公司。本文认为在发展地方金融控股　体系时，一定要走出这个误区。地方金融　控股公司的发起人可以是地方国有或国　有控股企业，也可以是民营或私有资本　控股的企业。在地方金融控股体系中有　地方国有控股为主的金融控股集团，也　可以有民营资本控股的金融控股集团，　在国有为主的金融控股集团内也可以有　民营资本。　浙江各城市地方金融体系中银行类　机构（城市商业银行、由信用社发展起来　的其他地方银行）发展较证券、保险、信　托类机构要好，所以组建控股集团时，以　地方银行为主体发起设立金融集团控股　公司将是主要形式。另外，还可以以省内　大型企业集团为龙头，吸收其他产业资　本参加，发起设立金融控股公司，对省内　地方金融机构进行参股，通过这种方式　设立金融控股公司可以更多地引入民营　资本进入控股集团公司。应该将地方金　融机构改制、民营资本进入金融业纳入　地方金融控股公司的组建和发展中统筹　考虑。在一些地方可以考虑让地方金融　控股公司参与、促进信用合作社的改制，　发达的地市可以考虑将一些发展较好的　信用合作社改制后纳入地方金融控股公　司中。　２Ｏ　经济论坛２００６・１７　四、地方金融控股公司的治理结构　与管理者选择机制、激励约束机制　Ｉ．地方金融控股公司治理结构和内　部控制机制。公司治理结构一般是指股　东与经营者之间的治理结构关系，也是　企业所有者对经营者的一种监督与制衡　机制，即合理地安排所有者与经营者之　间的权利与责任的一种制度，具体体现　为股东与经营者在公司中的地位及之间　的关系。对于金融控股公司来讲，又多了　一层控股母公司与被控股的金融子公司　之间的治理关系。公司治理结构作为一　种制度安排，通过对监控机制和激励机制　的设计，合理配置剩余索取权和剩余控　制权，以协调利益相关者之间的权益关　系，保证公司的决策效率。规范的金融控　股公司治理结构应该是一个由公司法和　公司章程规范的公司股东大会、董事会、　监事会和经理层之间的“分立一制衡”　ｒ关系的制度安排。　但是现实中，地方金融机构中董事　会往往缺乏决策权，监事会没有实质的　独立性，这种状况导致了地方金融机构　内部人控制。另外，地方金融机构还存在　产权关系不清的问题。所以，在金融控股　公司建立之初，就应该按现代公司治理　结构的要求，在理顺各子公司产权关系　的基础上，架构出产权关系明晰的各级　法人治理结构，并参照巴塞尔委员会关　于内控制度的框架性文件，建立层次分　明、职责明确的内部控制机制，力求实现　集团的协同效应，提高集团的透明度，保　证整个集团的经营活动符合监管要求和　法律。要达到上述目标，在金融控股公司　中引入多元化的投资主体是一种可行的　策略。我国金融机构治理结构缺乏实质　性“分立一制衡”关系，一个关键原因在　于金融机构投资主体的单一性比较严　重。在构建金融控股公司时，应该通过吸　引国内民营资本和国外战略投资者来实　现股权结构的多元化、分散化：　２．构建合理的管理者选择机制、激励　和约束机制。委托代理理论表明，代理人　为自身利益最大化而非为委托人利益最　大化而行动的“代理问题”总是不可避　免的存在。但是，我们可以通过改进管理　者选择机制和合理的激励和约束机制来　尽量减少这类问题。由所有者选择管理　者也就是由委托人选择代理人，这是委　托代理关系有效运行的基本要求，也是　所有者实现监督的一种手段。目前，大多　数地方金融机构，不管是不是股份制的　金融机构，只要不是民营的，管理者就是　由地方政府任命的。这种管理者选择机　制不符合建立所有者监督机制的需要，　是“选择权移位”（王明华，２００１）。除管　理者选择机制不合理以外，地方金融机　构对管理者的激励和约束机制也不尽合　理。这些问题的存在导致管理者从自身　利益最大化角度行动，通过损害股东利　益的行为获取隐性报酬，经营管理行为　表现出讨好地方政府和主管领导和短期　化倾向，而不是为所有者利益最大化而　努力。　在组建地方金融控股公司的时候，　必须要构建合理的管理者选择机制、激　励和约束机制来保证地方金融控股公司　能走向良性运转的轨道，这也是改进地　方金融机构的激励和约束机制的时机。　建立合理的管理者选择机制的关键在于　将所有者选择管理者的权利给所有者执　行，即所谓的选择权“复位”。建立激励　与约束机制的关键之处在于激励与约束　对称，管理者与所有者风险分担，长期激　励和短期激励平衡。本文认为管理者选　择权的复位对建立起合理的激励约束机　制又有更基础的作用。吸引国内民营资　本和国外战略投资者，实现股权结构的　多元化、分散化有助于推动选择权复位　和有效的激励约束机制的建立。　注：本文是浙江省教育厅项目（２００５１５２８）　的研究成果。　（作者单位：浙江财经学院金融学院）