巴西债务危机

20世纪80年代以来，巴西先后经历了三次大规模的债务危机，严重影响了该国的经济发展进程。为从根本上防止重蹈覆辙，巴西中央政府1998年起果断实施财政稳定计划，全面加强地方政府债务管理，效果较为明显。

第一次债务危机：外债危机。从20世纪60年代中期到80年代前期，巴西经济处于起飞阶段。作为发展中国家，巴西国内资金积累不足，为了实行进口替代工业化战略，只能在国际金融市场大量举债。80年代末，第二次石油危机引发了国际债务危机，急速攀升的利率大大加重了巴西的还本付息压力，各州都被迫停止了对国外债权人的债务偿还。作为担保人，巴西中央政府不得不与国外债权人达成协议，由中央政府接管州政府190亿美元（相当于GDP的2%）外债，期限为20年。通过债务重组，州的债务成本转移给中央政府，州政府的资金周转困难得到缓解。

第二次债务危机：对联邦金融机构债务的偿还危机。1993年，各州政府纷纷出现无力偿还联邦金融机构债务的违约行为，引发了第二次债务危机。危机发生以后，中央政府与州政府再次达成协议，由联邦财政部偿还部分州政府拖欠联邦金融机构的280亿美元债务，期限为20年。危机初步化解后，联邦政府开始采取措施规范各州举债，如规定各州应偿还的债务与其收入的比率高于巴西参议院制定的一个下限的话，则超额部分可以延期偿付，并通过资本化，计入债务余额；对拖欠不还的州，不允许其向联邦金融机构举借新债；对宪法也做了相应修订，明确允许联邦政府从中央对地方的转移支付资金中扣除地方应该偿还的债务资金。这些措施对地方政府的无序举债起到了一定约束作用，但并未从根本上建立全面有效的债务风险控制机制。

第三次债务危机：债券偿还危机。这是巴西三次债务危机中最严重的一次。1988年修宪后，巴西将地方政府公务员的工资和福利提高到一个较高水平，而且禁止各州降低工资标准。修宪后的最初几年，由于当时的通货膨胀率极高，虽

然各州政府名义上提高了工资和福利水平，但其实际支出压力并未凸显。1994年，巴西政府引入“黑奥计划（”稳定经济计划），年通货膨胀率从1994年的929%急剧下降到1996年的9%。一方面，货币升值使得工资性支出和养老金等福利支出占各州政府收入的比重迅速提高到80%－90%；另一方面，经济稳定计划中的紧缩货币政策使得各类债券的实际利率攀高。在上述双重压力下，州政府开始拒绝履行偿还其债券的义务，金融市场由此出现剧烈震荡，第三次债务危机爆发。中央政府再一次承诺援助，并授权州政府将其债券兑换为联邦或中央银行的债券。中央政府发行中央债券，重新确认地方政府债务，并成为州及市政府的债权人。27个州中的25个和183个市(其债务余额占地方总额的95%)签订了债务重组协定，这些协定是法定的。中央政府接管了包括税收分享在内的地方政府自有收入作为担保，并且要求每月支付相当于州及市净经常性收入的13%。根据这些协定，州以固定实际利率6%按30年期限重组其债务。中央政府承担的成本体现为州政府支付给中央政府的利率与中央政府支付给金融市场利率差。该利率差2001年7月估计大约为220亿美元。中央政府重组的总债务超过1000亿美元；2004年12月，重组债务数额占GDP的17.5%。导致从地方到中央每年大约60亿美元还本付息资金流动。

二、加强地方政府债务管理的主要措施及效果

饱尝三次地方政府债务危机苦果之后，巴西政府痛定思痛，于1998年推出了旨在全面加强地方政府债务管理的“财政稳定计划”。主要措施有：实施增加公共部门盈余的财政调整政策；加快推进社会保障与行政管理领域的体制改革；研究制定债务管理的法律法规体系。2000年5月，巴西政府颁布了《财政责任法》，立法目的在于确立公共财政规则，强化财政及债务管理责任。主要内容有：

重建一般财政管理框架。《财政责任法》及其配套法案，建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架，制定了操作性极强的规范地方政府举债的量化指标。

控制债务规模。主要有需求控制和供给控制两种方式。需求控制。一是限制举借新债。规定：借款额不得超过资本性预算的规模，州政府债务率（债务余额/州政府净收入）要小于200%；市政府债务率（债务余额/市政府净收入）要小于120%；新增债务率（新增债务额/政府净收入）不得大于18%；担保债务比重（政府担保债务余额/政府净收入）必须低于22%。即使债务规模已控制在上述限额内，地方政府还需满足一定条件，并经参议?院决议通过才可举借新债。二是限制举债时间。规定州及市政府换届前的八个月内不允许举借新债。三是限制偿还债务。地方政府偿债率（还本付息额/政府净收入）不得小于13%；如果地方政府将其债务转嫁给联邦政府，在完全偿还前，地方政府不得举借新债。供给控制。中央银行应限制各银行向公共部门提供贷款，其中对银行净资产规模的限制是，地方政府债务余额与银行净资产的比重必须小于45%。对于违规举债、突破赤字上限或者无法偿还联邦政府或任何其他银行借款的州，各银行禁止向其贷款。地方政府供应商与合同承包方不得向地方政府或者其关联实体提供信贷。此外，巴西国有与地方政府所属银行也不能发放政府贷款。

提高透明度。巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政账户收支情况，每四个月须发布政府债务报告，这些报告由地方行政长官签署公布。如果在八个月的宽限期内地方政府未能将债务规模调整到法律规定的限额内，该地方政府将列入财政部公布的黑名单。信息披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统。所有借贷交易情况必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。信息系统公开透明，任何政府和银行都能查看相关信息。系统自动运行，不能人为调整。

严格惩罚措施。如不履行《财政责任法》规定的义务，对责任人将进行人事处分，严重的将给予革职、禁止在公共部门工作、处以罚金、甚至判刑等处罚。

统计数据表明（如表1所示），巴西《财政责任法》及其配套措施在控制地方政府债务规模方面取得了一定成效，抑制了地方政府债务继续膨胀。总体看，在实施《财政责任法》之后，地方政府在债务控制方面的表现有所改善，财政盈余数额以及占国内生产总值的比例都有所增加，债务水平虽然也有所增加，但所占国内生产总值的比例却有所下降。

表1. 巴西地方政府财政控制指标

单位：百万雷亚尔

国内生产总年度 债务 财政盈余 值 1997 1998 1999 2000 2001 16,544 19,198 29,976 32,897 30,744 -3,309 -1,591 2,837 3,457 4,689 870,743 914,188 963,869 1,086,700 1,184,768 财政盈余/国内生产总值 -0.38% -0.17% 0.29% 0.32% 0.40% 债务/国内生产总值 1.9% 2.1% 3.1% 3.0% 2.6% 不仅如此，该计划顺利实施以后，巴西经济保持了持续发展的良好状况：经济总量持续增加；通货膨胀得到有效控制，达到近年来的最低点；国际贸易额持续增长，世界排名逐年提高；国际收支长期保持顺差。根据世界银行2006年7月3日公布的统计资料，巴西的GDP产值为6441.33亿美元，排在世界第14位，人均GDP超过4800美元。2007年10月19日，巴西财政部长曼特加表示，世界金融动荡对巴西经济的影响很小，巴西通货膨胀率在可控范围内，银行利率仍有新的下调机会。同年12月27日，巴西央行发布报告称，2007年巴西经济增长率有望达到5.2%，通货膨胀率将为4.3%。报告预测，2008年巴西的经济增长率和通膨率将分别为4.5%和4.3%。

三、评述及借鉴

中央政府必须加强对地方政府债务管理。巴西三次债务危机的出现，主要是联邦政府预算约束软化的结果。其具体表现为危机出现之前，地方政府可以无约束举债，危机发生之后，联邦政府以担保者身份出现，帮助地方政府化解风险，最后引火烧身，地方财政风险“倒逼”联邦政府，引发全国性债务危机。为收拾这种残局，联邦政府不得不采取强硬措施约束地方政府，债务风险问题才得以解决。巴西地方政府债务管理的经验教训充分说明中央政府管理地方政府债务的重要性和必要性。我国与巴西同属发展中大国，目前地方政府性债务规模庞大，管理失控，如放任下去，后果十分严重。为此，中央政府应尽快加强管理，制定切实有效的管理措施，防范债务风险。

化解债务风险，需要一揽子治理方案。巴西债务风险的出现，其原因是多方面的，因而该国治理债务问题的措施也是综合性的，动员了包括法律、行政、司法在内的几乎所有强有力的控制手段。同时，在此基础上，采取相应配套措施，进一步完善政府间财政关系、限制支出结构中的人员经费比例等，这一点也值得我国借鉴。目前，我国地方政府性债务规模膨胀的原因很多，重要原因之一在于财政供养人数太多，省以下财政管理体制不完善，纵向和横向财力差距较大。解决地方政府性债务问题，必须实行综合治理。

需求与供给双重控制是遏制债务规模膨胀的强有力手段。为强化对地方政府债务管理，巴西对债务的需求方和供给方分别进行了控制。需求方控制主要是限制地方政府的借款行为和债务规模，供给方控制主要是限制金融机构的贷款行为和规模。双管齐下的约束手段成功遏制了债务规模的继续膨胀。这一做法对我国有借鉴意义。目前，我国金融机构风险意识还不够强，在政府性贷款上尤其如此。应当借鉴巴西的经验，对金融机构进行相应约束。

信息透明化是控制地方政府债务的有效手段。巴西解决第三次地方政府债务危机后，财政透明度制度在联邦政府控制地方政府债务规模时发挥了重要作用。

国家信息系统的应用也许在整个债务管理体系中并不十分显眼，但它是债务监控信息的主要来源。有了可靠的债务信息，中央政府才能确定地方政府的债务规模是否已经达到了法定限额，从而有的放矢，果断应对。目前，我国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，地方政府性债务情况难以实时掌握，信息不对称，不利于国家的宏观管理。应当借鉴巴西经验，在对地方政府性债务进行必要的会计核算基础上，逐步建立全国统一的地方政府性债务管理信息系统，建立健全债务信息报告制度，提高债务管理的透明度。