“中原城市群”框架下小城镇持续推进问题研究

“中原城市群”框架下小城镇持续推进问题研究

在“中原城市群”建设中，小城镇建设和发展举足轻重。如果只重视“城”和“市”的发展，忽略“镇”的发展，中原城市群只能是概念中的“经济圈”。从中原城市群中的“城市”与“城镇”的关系出发，论述大力推进小城镇发展对于中原城市群建设的作用，在此基础上，分析当前中原城市群中小城镇发展中存在的问题，以探求持续推进其发展的有效对策。

标签：中原城市群；小城镇；边缘与节点；持续推进

一、中原城市群中“城”与“镇”的关系及小城镇的区位优势和发展机遇

按照《中原城市群发展战略构想》的提法，“中原城市群”一同被赋予的，既不是自然地理概念，也不是行政区划概念，而是指以省会郑州为中心，包括洛阳、开封、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源在内共计9个省辖市组成的城市群。其目标指向是通过逐步实现资源共享，产业互补、生态共建、各具特色、协调发展，着力构筑起中原城市群经济隆起带。

(一)中原城市群中“城”与“镇”的关系

中原城市群的概念从系统论和区域经济学的观点看既源于大城市，又包括城镇本身。城市群本身不管是从内涵上还是从空间上都包括了小城镇，城市群的发展本质上也必然包括小城镇的发展。只有实现两者和谐统一的发展，才能使中原城市群真正成为带动河南省经济发展的龙头和在全国具有独特优势与重要影响的经济隆起带。

与城市相关的概念有大城市、特大城市、城市带、城市圈和城市群。我国规定l00万人口以上的城市是特大城市，50万到100万人口是大城市。城市带是若干个城镇集中发展的地方，为现代城镇空间结构的形式之一。在城镇聚集区内，城和镇大小不一，性质各异，相互组成一个整体[1]。城市圈又称为都市区、都市圈，是在城市带基础上进一步发展而形成的城市区域。在地域空间结构上，它包括两大组成部分，即一个规模较大的中心城市和一片在位置上紧邻城市、由一个或若干个市县组成的郊区地域。城市群是以一个核心城市为龙头、联结若干个中心城市形成的完全跨区域的城市联合体。

在城市化战略的制定、城市化目标的确立等方面必须全面考虑城市群、城市

圈、城市带三个级次上的差别。(1)城市群的城市化战略目标是“大”，以核心城市为重点，着眼于城市功能的放大效应，其城市价值指向应是打造城市实力系统，即通过经济规模、产业结构、城市功能、社会进步及可持续发展等几项指标实现城市化最大效应。(2)城市圈的价值重点在于以一个中心城市为主体(一般是以行政区划为中心)，发挥行政区划在产业集聚和要素配置方面的优势，进而做“强”城市，其城市价值指向是构筑城市能力系统，即通过经济聚集能力、经济扩张能力、经济流通能力和经济增长能力等实现城市化效应。(3)对于城市带而言，其在城市化进程中以特色化产业链为纽带联结若干中心镇而形成带状城市体系，它的价值指向就是形成城市的活力系统，即企业活跃度、资本市场成熟度、市场开放度以及创新环境和城市治理新结构[2]。

在中原城市群的发展过程中，必须强调将城市的各种资源有机地整合起来，使它们在城市群、城市圈、城市带三个不同级次上形成相互关联、协调发展的整体，并按照这种层级结构逐级提升”。

结构图1说明了在一个城市群中核心城、中心城、城镇之间的空间关系[3]。

从图1可以看出，在整个中原城市群中，小城镇在空间上位于各中心城市的外围和边缘，是城市群的基础因子；它连接着不同中心城市，是城市群搭建的桥梁。如果小城镇不能得到充分发展，中原城市群只能是个概念中的经济群。

(二)中原城市群中小城镇的区位优势

“中原城市群”中小城镇作为城市与都市圈乃至市域间的重要节点，与其他小城镇相比，有着得天独厚的经济区位、交通区位和城乡网络区位优势，也有着特殊的社会经济及空间发展特征，主要表现为：(1)经济发展条件优越，区域优势明显。(2)人口流动呈现城乡双向的互动特征。(3)城镇职能及规模受中心城市影响较大。(4)城镇空间发展的支撑系统比较完善。

(三)“中原城市群”中小城镇的发展机遇

“中原城市群”中小城镇的发展机遇可以用瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔(G．M．Myrdal)提出的扩散效应来分析。

1957年，缪尔达尔提出了扩散效应和回波效应的概念，指出经济发达地区与经济落后地区在发展过程中存在着一对作用力，城市对周边地区的推动作用可称为扩散效应，其对周边地区的阻碍作用称为回波效应，两者综合形成的效应可称之为净效应。净效应随空间距离的变化趋势取决于扩散一回波效应随距离的递减率。如果扩散效应递减快于回波效应，则城市附近地区受到的净效应较大，即为城市之外的又一良好发展地带；如果回波效应递减快于扩散效应，那么溢出效应在离城市一定距离后达到最大值，而城市外围则为经济发展的低谷区。其作用机理如图2所示。

中心城市周边小城镇发展所受的力主要有三个：(1)城镇自身产生的凝聚力，主要来自城镇的自然与人文环境、城镇规模、基础设施水平等，其效果是促使社会经济要素留在这些小城镇；(2)来自中心城市核心区的吸引力；(3)国家、地区政府的政策作用力，可能产生两种效果——积极的或消极的，譬如是采取鼓励小城镇发展的方针还是抑制小城镇发展的方针。正是上述三种力的作用决定着小城镇在大城市影响下的发展状况。

“中原城市群”中小城镇作为大城市周边地区，如果发展规划得当，依托良好的区位优势与基础设施条件，极可能演变为“卫星镇”、“新城”等新的城市空间，促进自身经济发展。其中政府的规划、调控和引导作用非常重要。

二、中原城市群中“城”与“镇”的状况

(一)中原城市群中九城市的总体发展状况

表1和图3列举了2003年中原城市群九城市主要经济社会指标项目与河南全省的比较情况。从中可以看出，尽管该区域只拥有全省35．1％的土地资源和41％的人口资源，2003年却实现GDP总值3884．16亿元、财政收入172．67亿元、出口额21．98亿美元，分别占河南全省的55．1％、51．1％、73．7％，人均C．DP达10113．7元，是河南全省人均GDP的1．34倍[5]。

中原城市群九城市已具备了相当的物质基础，只要规划科学，引导合理，完全能够成为带动河南全省经济发展的龙头和在全国具有独特优势与重要影响的经济隆起带。

2003年，河南省农调队采用专家赋权、综合指数测评的方法，从经济发展规模、产业结构、经济发展水平、社会环境和镇区发展水平等方面，对全省乡镇

2002年的综合实力进行了综合测评和比较，排出河南省百强乡镇。河南百强乡镇共由81个建制镇和19个乡组成，从地域分布上，中原城市群占64个(见图4)，前10名中占去9名。其中，中原经济圈的龙头郑州市就占去32个，占百强的近1／3，且有7个跻身前10名①。而全国百强县中河南仅有的两个县，即巩义市和偃师市也在这个城市群中。

三、中原城市群中小城镇建设与发展中存在的问题及影响

(一)小城镇各个主管部门之间联系不紧密，相对割裂，缺乏相对独立、统一、专门的领导机构

这些问题主要表现在以下几个方面。

1．相当一部分地区和部门的领导对小城镇建设的社会经济发展目标认识不明确，缺乏对其重要性、艰巨性、长期性和宏观性的认识，仅将其作为一般性工作对待，有的甚至应付了事。

2．大多数部门不可能将小城镇建设纳入城市整体可持续发展体系来研究、安排和部署，以至于规划不具体，任务不落实、责任不到位、检查督促不力。

3．各部门之间缺乏密切的联系和沟通，遇到困难和问题容易畏缩不前，缺乏开拓进取和拼搏精神，责任感、使命感、紧迫感和机遇意识淡薄，存有等、靠、要、推等懒汉思想。

4.小城镇“重建设、轻管理，重规划、轻落实”等现象普遍存在。

针对上述问题，应积极主动地开展调查研究，落实具体措施，妥善解决好小城镇发展所需要的技术、人才、项目、资金等，创造性地开展工作。

(二)小城镇建设缺乏统一规划，其在很大程度上并没有置身于中原城市群发展框架内

尽管在中原城市群发展过程中，也重点扶持了部分乡镇，但在整体规划和建设当中，没有跳出小城镇的概念去规划小城镇，没有将“小城镇”规划融入中原城市群的整体框架内。小城镇的总体规划如何与城市群的经济建设、交通网络、环境保护、社会发展等各方面规划相衔接和协调考虑不够。

同时，缺乏一个统一的、独立的、全面负责小城镇建设的机构，造成小城镇建设缺乏统一科学的规划。在制定规划中，不重视社会、经济和环境的协调发展，不注意合理确定人口规模与用地规模，做表面文章、热衷于形象工程等现象大量存在。

(三)城镇的政府管理功能不完善，不能适应城镇建设和经济发展的需要

1．城镇政府职能不健全，事权不完整。虽然城镇也设立了各类机构，但大部分属县级部门垂直领导，镇政府只有部分管理权，有的甚至没有管理权，使得镇政府的综合协调能力和宏观调控能力降低，难以有效地组织实施城镇的社会经济发展和建设的规划。

2．部分小城镇建设和管理脱节，小城镇建设和发展缺乏科学管理。大部分城镇政府没能按照城市管理的要求来设置机构，不利于提高城镇的管理水平。结果是城镇基础建设上去了，综合管理却跟不上，造成经济管理和社会管理滞后，镇区环境“脏、乱、差”现象严重，社会治安欠佳。

(四)中原城市群小城镇发展的资金不足，成为制约其深入发展的“瓶颈”

目前对小城镇发展的投入尽管不断增加，但仍显不够，中小城镇建设中普遍面临资金短缺、融资渠道不足等问题。分税制在乡镇一级的改革和完善工作明显滞后，许多地方统收统支体制仍在运行，而其他融资政策的制定和落实也未能较好开展。费改税后，小城镇的资金来源更加紧缺。财力投入的不足，使小城镇的经济建设动力不足，缺乏产业支撑，不能形成良性循环的发展格局。

(五)中原城市群小城镇建设速度虽然较快，但问题较多

中原城市群内建制镇数量明显增多，但无论是人口还是面积等总体规模偏小，造成了一些地区“城不像城，村不像村，城又像村，村又像城”的局面。这种情况势必会导致支撑城镇发展的能力减弱，难以形成中心城镇。同时，乡镇不论大小一般都设有全套的机构，此外还有县级有关部门的派出机构，这造成了庞大的乡镇干部队伍，加重了乡镇财政和农民的负担。

(六)中原城市群城镇基础设施的建设水平普遍不高，服务功能不完善

中原城市群小城镇镇区基础设施尽管当前改善明显，但仍显薄弱，绝大多数的城镇缺乏基本的基础设施，服务功能不完善。滞后的环境，不仅削弱了小城镇对高素质人才的吸引力也降低了投资者的热情。

四、继续推进中原城市群小城镇建设和发展的建议

(一)进一步认识建设发展小城镇的战略意义，明确继续推进小城镇的指导原则、主要任务

这主要是将小城镇建设的功能和作用同时定位于解决河南省“三农”问题和建设中原城市群框架之内，使小城镇的规划、建设、任务、目标服务于河南省“大农业”和“中原城市群”的发展。

(二)建议尝试在全国率先成立“城镇办”(小城镇建设发展办公室)之类的专门的组织机构

这类组织可作为独立的政府机构，全面、统筹、高效地领导、负责小城镇的规划、建设和发展。撤销原来松散的“工作委员会”，改变过去单一的、靠部门之间协调沟通来解决小城镇发展问题的模式，同时要加强对“城镇办”的领导，保证其决策的权威性。

(三)健全城镇结构与功能体系，推进小城镇发展模式从数量型向质量型转变

要根据全国城镇布局的基本思路，结合省域城镇体系规划和中原城市群构架，明确本地区小城镇发展的思路和空间布局，确定中心城镇的选取标准和数量、制度、编制，调整和完善县域城镇体系规划，并在此规划指导下，搞好小城镇的规划。中原城市群小城镇以提高城镇化质量为目标，重在提高小城镇的规划水平和规划标准，小城镇的轴向带状发展与据点式发展并重。

(四)不断加强管理，健全城镇功能，增强城镇竞争力和向心力

这主要包括加强城镇基础设施建设，大力发展城镇社会服务业；扩大城镇住宅供给，完善城镇居住功能；建设优美舒适的城镇生态环境系统，创造良好的人居环境等内容。

(五)明确不同城镇的定位

1．核心圈小城镇的定位。核心圈地域界定为距中心城区lOkm半径范围内的小城镇。此类小城镇由于距中心城市较近，在未来中原城市群经济圈的发展中，应成为中心城市“退二进三”产业结构调整战略的边缘工作组团地和部分外溢城市职能的承载地，也是疏解中心城区过密化的主要地区[6]。

2．“网络化组合城市圈”小城镇的定位。该区域以距大城市通车时间约在1小时以内的外围小城镇为主。主要包括与中心城市关系密切、自身综合经济水平也比较高的小城镇。在未来的发展中应以建设综合经济实力较强和城市功能相对完善的综合性卫星城为其方向。

3.拓展圈的小城镇定位。该区域主要指网络化组合城市圈以外的小城镇，包括其他各县(市)的中心城镇和县(市)内有一定影响的特色小城镇。其发展目标是通过发展城镇经济带动县乡地域经济，重点是建设次级区域中心和各县(市)区域内的中心城镇，提高区域内的农业产业化和工业化水平，加强以第一产业外延为主的第二、三产业建设，创造充足的就业机会，以满足其作为分区中心城镇的功能需要。

(六)努力形成有利于城镇化的政策环境

主要包括深化户籍制度改革，实行积极的人口迁移政策；深化城镇土地制度改革，完善城镇用地制度；加强职业技术培训，提高就业能力；扩大招商引资，

实行城镇建设多元化投资；深化社会保障制度改革，建立健全社会保障体系等内容。