政府采购下的采购方式选择

圈圜圃　政府采购下的采购方式选择　揭晓萍　（中国人民银行长沙中心支行，湖南　长沙４１０００５）　政府采购它是一种以政府为主体的、为满足社会公共需　防止政府职权在市场上滥用的有力武器，它能有效防止商业　要而进行的采购行为。随着政府活动范围扩大，特别是对经　贿赂和腐败行为，从而使政府从公开、公平广泛的竞争中获　济调节职能的增强，它在社会经济生活中起到越来越大的作　得利益。因此，目前各国政府都将其作为首选的、最优的采　用。一般来说，政府采购，其采购的目的都是以科学高效的　购方式。　方式采购到所需产品和服务，也就是说，根据采购的目标、内　（二）竞争性谈判。《政府采购法》规定，符合以下四种　容、规模和条件采用适当的方式达到希望的采购目标。但目　情况，可以选择竞争性谈判的采购方式，一是招标后没有供　前在政府采购组织实施过程中，由于采购方式制度不健全、　应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；二是　方式选择不规范、程序不到位等原因，直接影响到政府采购　技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求　的效果。　的；三是采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；四是　一、政府采购方式的种类及特点　不能事先计算出价格总额的。　《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购　采用竞争性谈判，采购人可以直接邀请供应商进行谈　法》）第二十六条规定，政府采购采用以下方式：公开招标；邀　判或协商而不需要进行广泛招标，还可以事先不需要对标　请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购　的做出详尽描述，既能极大地简化采购程序，又能提高采购　监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府　效率，节约采购成本。同时，采购人还可以根据实际采购项　采购的主要采购方式。　目的具体情况与供应商进行多轮灵活谈判，从而能够使采　（一）公开招标。《政府集中采购目录及限额标准》规　购人的需求得到全面的满足，最终买到符合预期要求的商　定：政府采购货物或服务的项目，单项或批量采购金额一次　品。竞争性谈判体现出的这种灵活性和适应性，在特定条　性达到１２０万元以上的，必须采用公开招标方式。２００万元　件下具有不可替代的优越性，逐渐成为占主导地位的采购　以上的工程项目应采用公开招标方式。　方式。但这种采购方式选择谈判供应商不具有公开性，其　公开招标是目前国际上公认的最优的采购方法，其特点　竞争也非常有限，给采购人有很大的自主空间，容易导致舞　和实施程序正好满足了政府采购“公开、公平、公正”的基本　弊行为的发生。　原则。公开发布采购公告和公开开标的做法符合政府采购　（三）邀请招标。《政府采购法》规定：邀请招标的适用　的公开性原则；将合同授予最佳的投标商则反映出政府采购　条件是采购项目具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采　的效率性和公正性原则。而其体现的效率性、公开性和公正　购的或者采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值　性又大大吸引了众多供应商的参与，使政府采购的竞争性得　的比例过大。供应商数量的选择也不少于三家，且只允许供　到充分体现。在市场经济活动中，激烈的竞争能进一步降低　应商报出不得更改的报价。　成本，获得更大的经济效率。同时，公开招标的透明性也是　采用邀请招标，可由采购人将投标邀请书直接寄与特定　、　；　、　）　工作性质的部门建立不同的考评机制，保证工作的顺利进　也是不可估量的，对于农商行在市场竞争中不断提高企业价　行。这样才能通过绩效评价制度保证预算工作的严格执行，　值也具有重要意义，对于我国金融制度安排，金融改革的成　发挥全面预算管理工作的积极作用。　功也是至关重要的。　四、结论　参考文献：　当下农村商业银行目前所处的发展阶段是关键的，复杂　［１］孙剑平，邓钦，张峥．关于在银行内部实施全面预算管　的外部金融市场环境对农村商业银行来说既是机遇也是挑　理的思考［Ｊ］．经济研究参考．２０１２（３８）　战。全面预算管理工作对于农商行当前的发展具有重要意　［２］洪艳．浅谈农村商业银行预算管理及其发展方向［Ｊ］．　义。它作为与现代企业治理相适应的制度机制安排，在具体　科技创业月刊．２０１１（１８）　实施时需要企业上下的全面合作。当然，如果能够成功将全　［３］尹婵娟陈敏．现代商业银行预算管理现状及其发展方　面预算管理融合到企业管理中，其给农商行带来的企业价值　向初探［Ｊ］．金融经济，２０１１，（１２）．　１１７　ＦＩＮＡＮＣＥ＆ＥＣＯＮＯＭＹ金融经济　供应商，邀其参与，其竞争性既不强，信息透明度也不高。因　此，在时间紧迫的情况下，若采购项目专业性较强，符合条件　的潜在投标人数量有限，采取邀请招标的方式无疑是最经济　合算的。但是，由于邀请招标的适用条件规定（规定的用词　通过一次性的采购活动，能获得长期的分批、分次“服务”或　“货物供应”，是协议供货的一种特殊形式，，主要适用于通用　服务类采购项目。　批量集中采购是近五年来政府采购实践探索的产物，是　指对一些通用性强、规格及标准比较统一、便于归集的政府　采购品目，由采购人按规定标准归集采购需求后交由集中采　购机构统一组织实施的一种采购模式。　二、各种采购方式的选择应用　“特殊性”、“有限范围”、“比例过大”）太过于模糊而不具备　实质的操作性，给了采购人和供应商等巨大的逃避法律规定　的空间。　（四）单一来源采购。《政府采购法》规定：单一来源采　购方式只能在以下几种特殊情况出现时可以选择使用。一　是货物和服务只能由特定的供应商制造或提供，且不存在任　何其他合理的选择或替代的情况，只能从唯一供应商处采　购；二是发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采　购；三是必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要　求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原　合同采购金额百分之十。　采用单一来源采购，采购人可直接从某个供应商或承包　商处购买所需货物、服务或者工程，它最不符合政府采购制　采购方式的选择，既是实施政府采购的首要环节，也是　很重要的环节，它将直接影响到采购效率、采购成本和采购　效果。一般来说，政府采购方式选用应遵循物有所值原则，　即要能推动公开、有效竞争和物有所值目标的实现。因此，　明确各种采购方式所适用的范围和标准，准确选择政府采购　方式具有十分重要的意义。　（一）货物类采购的特点及可选方式　《政府采购法》所称货物，是指各种形态和种类的物品，　包括原材料、燃料、设备、产品等。此类项目采购应以集中采　购为主，采购方式则以公开招标为主。若已经实行定点采购　和协议供货的项目，则必须执行相关规定。同时，对一些通　度的公平、诚实和经济目标。即使该种采购方式程序异常简　便、所费时间短，成本又小，但由于它既不体现竞争性，其透　明度也不高，各国严格限制了这种采购方式的应用，非必需　则不得采用。　（五）询价。《政府采购法》规定：采购的货物规格、标准　统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可　以采用询价方式采购。询价采购仅适用于采购现成的而非　用性强、技术规格统一、便于归集的政府采购品目，如台式计　算机、便携式计算机和打印机等，可实行批量集中采购。　属于协议供货和定点采购的货物，应在协议供货和定点　采购范围内进行采购，不得采购范围以外的非中标机型。对　于批量集中采购的项目，采购单位可以在原协议供货中标供　应商范围内进行二次竞价，争取更大的价格优惠。　（二）工程类采购的特点及可选方式　按采购人要求的特定规格、特别制造或提供的标准化货物。　询价采购方式，是由采购人向符合采购项目资格条件的　不少于三家的供应商发出询价通知书，邀其报价，对其报价　进行比较后最终依据报价确定成交供应商。由于其过程简　单、时间较短、高效便捷等特点，极易受到青睐，在政府采购　活动中应用相当普遍，特别适用于标准统一，货源充足，价格　变化幅度小的消费性采购项目。但这种过于灵活的方式也　《政府采购法》所称工程，是指建设工程，包括建筑物和　构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。　一般来讲，工程类项目采购方式必须以公开招标为主，　但涉及工程项目中的材料和设备受到产品种类繁多、价格多　样、采购时间不确定等诸多因素的影响，适宜选择竞争性谈　判的采购方式。同时，在建设工程筹建期间，需要对工程项　目进行地质勘察、设计、图审、编制预算清单，确定监理公司　及招标代理机构等这些服务类项目供应商的确定，金额小　的，可以通过询价方式确定，采用低价中标法，时间短，成本　隐藏着很多弊端，规模效益差，竞争不充分，信息透明度不　高，操作随意性较大，并且极易出现暗箱操作的现象。　（六）协议供货、定点采购、批量集中采购等其他采购方　式。目前，在实际采购中，还可见到协议供货、定点采购、批　量集中采购等其他方式。　协议供货，是指对纳入政府采购目录以内的通用政府采　低，效率高；金额较大的，可以通过竞争性谈判方式确定，成　立谈判小组，与供应商进行谈判（３家以上供应商），最后进　行二次（即最终）报价，在符合采购需求、质量和服务相等的　情况下，价格最低的供应商中标。　（三）服务类采购的特点及可选方式　购项目，通过公开招标等方式，确定一家或几家中标供应商，　并以协议的形式明确中标产品的价格和服务条件（包括所供　产品的品牌、型号、配置、价格、供货期限、优惠率、服务承诺　等内容），在协议供货有效期内由采购人自主选择中标供应　商及其中标产品进行采购的一种采购形式，此种模式下，采　购人和供应商可以形成一对一、一对多、多对多的协议供货，　有利于形成政府采购的规模效益。　《政府采购法》所称服务，是指除货物和工程以外的其他　政府采购对象。按照政府采购目录分类，采购人采购的服务　应包括印刷、专业咨询及工程监理以及工程设计、信息技术　及信息管理软件的开发设计、维修、保险、租赁、交通工具的　维护保养、会议接待、培训、物业管理和其他服务等各类服务　项目。因服务类采购项目属第三产业，采购内容繁杂、采购　范围较宽，可根据采购项目的特性，采取多样化的采购方式，　定点采购是指集中采购机构按照《政府采购法》规定的　程序，通过招投标，择优选取一家或几家定点供应商，并与之　签订定点采购协议，由其在定点期限内提供货物和服务。它　１　１８　囵圜圃　通常以公开招标和竞争性谈判为主，还可以对印刷、车辆维　修、加油、保险、会议接待等实施定点采购。　三、采购方式应用中存在的突出问题　用中存在的问题，特提出以下对策及建议：　（一）健全政府采购方式法规体系　一是要建立科学、便于操作的政府采购法规体系。目　目前，在组织实施政府采购活动中，由于管理体制不健　全、采购单位图省事、采购人员法律意识淡薄、监管部门监督　和处罚措施不力等，导致在政府采购方式的应用上不同程度　地存在着不规范的行为，不仅严重损害国家利益和公共利　益，而且将直接影响到政府采购目标的实现。主要表现为：　（一）采购方式难以准确应用。目前，在政府采购活动　中，有些地方和采购人仅只根据采购项目金额的大小来选择　采购方式，凡采购金额达到《政府集中采购目录及限额标准》　规定的公开招标限额标准以上的就选用公开招标方式，采购　金额中等的就采用邀请招标或竞争性谈判，采购金额较小的　就采用询价或单一来源，太小的就自行采购，既没有从采购　项目的实际情况出发，考虑到采购项目的特殊性，又无视各　种采购方式的适应范围及情形，从而导致公开招标的项目　少、其他采购方式项目多，政府采购的公开、公平、公正性原　则无法落到实处；同时，还由于少部分采购人员怕麻烦、图省　事，擅自简化采购程序，随意选择采购方式，集中采购的规模　和效应难以实现。　（二）规避招标现象时有发生。政府相关制定规定，采购　人不得以任何理由规避公开招标。但在实际采购过程中，有　的地方和部门，为了自身利益或照顾地方关系，往往通过肢　解采购项目来达到规避公开招标的目的，将依法必须公开招　标的项目化整为零，使之达不到规定的公开招标项目的限额　前，现有的法律、法规在采购方式的实用范围、使用对象方面　存在较大的差异，有的甚至互相冲突。因此，当务之急必须　统一制定合理的各部门及各地方性的政府采购法规及规范　化文件，建立科学的、便于操作的政府采购法规体系，避免各　职能部门和各地政府之间的利益冲突和权利之争。同时，由　于目前《政府采购法》中对政府采购方式的规定比较薄弱，已　有的规定尚不明确、不严密，没有对各种方式的配合适用做　出较为详细的规定。因此，还必须在现有的政府采购法规体　系中增加对政府采购方式应用的规范及就采购方式适用条　件做出明确的规定，以便采购机构和采购人在政府采购活动　中实施操作。　（二）科学合理运用各种采购方式　实际采购中，如何选择采购方式，既要依法、科学和合　理，又要考虑能有利于促进采购资金的使用效益和达到采购　效益（效率）的最大和最优化。首先，要严格掌握各采购方式　适用的范围和情形。公开招标作为一种最能有效促进竞争、　最能高效实现政府采购目标的方式，必须作为政府采购的首　选采购方式，不能把该方式与其他采购方式等同起来，在采　购方式的选择上应优先考虑。因此，凡属于公开招标限额以　上的，一律实行公开招标；其次，要科学合理地应用好各种政　府采购方式，以实现政府采购的最大效率和效益。鉴于政府　采购的复杂性和多样性，这就要求在实际采购过程中，必须　标准；或以时间紧、任务重、公开招标程序较繁琐等作为借　根据采购项目的具体采购情况、采购内容，综合考虑采购金　额大小、采购项目的特点、特性、各种方式的适用范围和情形　等情况，科学、合理地选用最适应的方式，使采购行为最有　效、最经济。　口，以其他采购方式取代公开招标，只邀请特定的企业投标，　限制、排斥其他企业的参与，政府采购的竞争性无法得到充　分体现。　（三）采购方式变更尚未规范。目前，采购方式的变更尚　未实现规范化操作。相关制度规定，达到公开招标数额标准　的采购项目需要采用公开招标以外方式采购的，必须由相关　一（三）规范政府采购方式审批制度　是健全审批制度。要制定审批工作程序，对审批中各　步骤、各流程做出具体的明确规定，明晰各自在审批方面应　承担的职责和义务；二是要依法审批，要依据法律、法规的规　定办理，任何人都不能凌驾于法律法规之上；三是要健全审　审务公开，公开审核情况，公开审批结果，从而避免随意审批　现象的发生。　政府部门审批后，才能变更方式。但实际采购中，部分采购　人既不执行相关制度的规定，也不履行审批手续，随意变更　格把关，少部分审批人不负责任，鉴于人情、私情等原因，不　能坚守原则，抵制诱惑，存在乱审批、凭主观臆断审批、不合　规定、不正确审批等现象。　（四）多种采购方式交叉使用。目前，实际采购过程中，　对同一采购项目，存在使用两种以上的政府采购方式混用的　规范审核行为，杜绝随意审批行为；四是要加强　采购方式；同时，政府监管部门在审批变更手续时也没有严　批监督制度，（四）构建科学的政府采购监督体系　一是建立科学的监管体系。要建立以财务部门为主，监　察、审计、社会等有关部门共同配合的全方位监督机制，充分　各自的职责，各监督部门管理要做到到位而不越位，财政部　门实施“活动监督”，审计部门实施“审计监督”，监察部门实　现象。标明是采用公开招标方式的，但在招标公告发布后又　发挥各监督部门的作用。同时，应明晰财政、审计、检查部门　向供应商发放邀请函；采用邀请招标的，又实行两轮报价，并　在评标时又就采购具体内容与投标供应商进行谈判；采用竞　争性谈判的，又使用综合评分法进行评标，形成“四不象”。　四、对策建议　施“人员监督”，社会各界实施“社会监督”，采购单位实施　“内部监督”，从而达到对采购范围、采购方式、采购程序、采　购过程、采购制度执行情况、采购效率、采购相关人员违纪行　为等政府采购活动全过程、全方位的监督。　１　１９　为了更好地发挥政府采购在提高资金使用效率、促进廉　政建设、防止商业贿赂中的作用，针对目前政府采购方式运