中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择_刘新平

中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择

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刘新平1，，严金明1，王庆日3

（1.中国人民大学土地管理系，北京100872；2.国土资源部规划司，北京100812；3.中国土地勘测规划院，北京100035）

摘要：研究目的：深入分析城镇低效用地再开发面临的问题，总结地方实践创新经验，提出进一步推进城镇低效用地再开发的建议。研究方法：文献研究法和对比研究法。研究结果：中国城镇低效用地再开发面临资金短缺、产权复杂等现实困难，主要原因是规则的制约和缺失，对广东、浙江、辽宁3个省份集体建设用地管理、违法用地处理、出让方式改进等方面的创新进行了总结。研究结论：城镇低效用地再开发既是现实需要，又有一定的政策空间，应在全国层面完善集体建设用地管理、违法用地处理、土地出让和强制力运行等规则，按照科学规划、市场导向、利益共享的原则推进工作。

关键词：土地利用；城镇土地；土地再开发；现实困境；政策创新中图分类号：F301.2

文献标识码：A

（2015）文章编号：1001-815801-0048-07

DOI:10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.01.005

Practical Dilemma and Rational Choice of Underused Urban Land Readjustment in China

LIU Xin-ping1, 2, YAN Jin-ming1, WANG Qing-ri3

（1. Department of Land Resources Management, Renmin University of China, Beijing 100872, China; 2. The Ministry of Land and Resource of P.R.C, Beijing 100812, China; 3. China Land Surveying and Planning Institute, Beijing 100035, China）Abstract: The purpose of this paper is to analyze the reuse problems of urban underused land, summarize the existent experiences in practices, and further propose policy recommendations for improving the reuse of underused urban land. Literature review and comparative study methods are employed. The paper firstly points out the practical difficulties in reusing the underused urban land, such as shortage of funds, complexity of property rights, and institutional constraints behind. Then the paper summarizes the practical policy innovations in Guangdong, Zhejiang, and Liaoning Province, including the construction land administration for rural collective owned land, the treatment of illegally used land, the changes of the mode of land use right transfer, etc. It is concluded that the underused urban land readjustment is practically needed and there are some aspects for policy amelioration in the current legal context. Therefore, the general rules for the amelioration should be established at national level, and some principles including scientific planning,

收稿日期：2014-10-20修稿日期：2014-11-17

（09&ZD047）（14AZD028）基金项目：国家社会科学基金重大项目；国家社会科学基金重点项目。

（1981-）第一作者：刘新平，女，河北衡水人，博士研究生。主要研究方向为土地政策与规划。E-mail: liuxinpingmlr@163.com（1965-）通讯作者：严金明，男，江苏南通人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用管理与城乡规划。E-mail: yanjinming@263.net

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marketization and sharing of interest should be concerned during the reuse of the underused construction land.Key words: land use; urban land; land readjustment; practical dilemma; policy improvement

1 引言

改革开放以来，土地非农化为城市发展提供了载体，对中国经济的快速发展起到了重要支撑作用。然而，地方政府通过低廉的征地成本攫取土地红利造成农用地大量过度性损失[1]，同时中国城镇存量建设用地却存在十分严重的低效利用问题，上海、广州、深圳、佛山、东莞等城市建设用地占比已超过40%，这一指标在香港仅为21%，而日本三大都市圈仅为16.4%[2]。中国处在经济社会持续快速发展的阶段，城镇用地需求仍呈高位增长态势，土地资源瓶颈使得以增量扩张为主的土地利用方式不可持续，为了实现保耕地、保增长的要求，必须提高存量土地的利用效率，推进城镇低效用地再开发成为了必然选择[3]。然而，城镇低效用地再开发的实现却并不容易，一些正式制度成为制约实践进展的重要原因。唐健[4]、吴次芳[5]、田光明[6]等学者从不同的视角对广东省“三旧”改造的模式和政策机制进行了分析，其他学者侧重对某一城市低效用地改造运行机制进行分析，如郭晓丽[7]从制度经济学角度对佛山市“三旧”改造进行了研究，但目前全国层面的系统研究仍比较缺乏，关注并总结提炼地方实践对上层制度改进的启示十分必要。基于此，本文首先对城镇低效用地再开发的现实困境及其政策制约进行了剖析，然后以广东、浙江和辽宁3省为例分析总结了近年来地方的实践探索，最后对全国层面政策改进的未来选择提出了建议。

2 城镇低效用地再开发的现实困境

已有学者对低效用 地再开发的流程进行了研究[2,8-9]，尽管不同国家、不同模式下步骤有所不同，但基本流程可归纳为以下5个阶段：城镇低效用地再开发的前提是规划先行，因此第一阶段是规划编制阶段，编制城市控制性详细规划以确定土地的未来用途；第二阶段是项目区域选择阶段，即在规划指引下确定再开发项目的空间边界和数量规模；第三阶段是产权征收阶段，该阶段的主要任务是取得产权人的同意并收回相应地块的土地使用权；第四阶段是土地平整阶段，在该阶段将完成建筑物拆除、土地平整等工作；最后一个阶段是重建阶段。从上述对低效用地再开发基本流程的划分来看，中国实践面临的困境集中于产权征收阶段，主要包括以下3个方面。2.1 资金短缺难以完成产权征收

存量建设用地再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，与新增建设用地相比，拆迁补偿、安置、建设成本较高，单个改造项目所需资金动辄几千万甚至几百亿，因此需要强有力的资金保障。近年来，政府作为土地一级开发的主导者，往往面临资金短缺的困境，难以完成产权征收。同时，政府改造开发的积极性取决于改造后收益的高低，在经济发展水平较低的地区或经济不景气时，进行改造开发的积极性就较差。2.2 复杂的产权问题无法处理

存量建设用地分散在各土地使用权人手中，涉及的用地主体较多。存量建设用地再开发面对的权利关系较为复杂，其中既包括合法的土地使用权人，也包括历史形成、占用多年但没有合法用地手续的用地主体，如对“城中村”等用地一律征收难度很大。对合法土地使用权进行征收或收购需要政府有很强的资金实力，对没有合法用地手续的用地主体在处理时也要保障其基本居住条件，不宜强行改造开发。存量建设用地再开发需要对土地收益进行合理分配，在土地收益分配难以达到各方预期时，改造开发往往难以顺利推动。2.3 “钉子户”难题无法解决

产权征收阶段的另一个现实困境是日渐频发的“钉子户”难题，在实践中经常出现小部分产权人不接受补

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偿条件拒不搬离的情况，这将使得整个土地再开发项目无法推进。多数情况是，给予这部分产权人更高的补偿，然而超过合理区间的超额补偿不仅损害了公共利益，还会在产权人中间形成更高的受偿预期，使得“钉子户”问题更加难以解决。

3 现实困境的根源：规则的制约和缺失

资金短缺、复杂产权难处理和“钉子户”问题难解决，究其根源，要么是已有规则的制约，要么是应有规则的缺失，两方面共同造成了改造开发困境。3.1 集体建设用地管理规则的制约

现行规则对集体建设用地用途和权属存在限制。按照现行土地管理法律规定，农村集体土地只能用于农村公共设施、公益事业、乡镇企业和村民住宅建设，且不允许流转给农村集体以外的单位和个人进行非农业建设；只能通过征收的办法将集体建设用地转为国有，并按照现行供地政策确定用地主体。由于集体经济组织在土地征收中获得补偿低于以集体土地房屋经营收入，集体经济组织往往不同意将土地征收后再改造开发。3.2 违法用地处理规则的制约

现行规则对违法用地的处理有严格规定。1988年修订的《土地管理法》规定，非法占用土地的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处罚款。1998年修订的《土地管理法》规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。由于拆除或没收涉及的利益关系十分复杂，并且关系到社会稳定，现实中往往既无法拆除也无法没收。同时，按照1998年修订的《土地管理法》，对补办手续的还需要缴纳新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等，并履行耕地占补平衡义务。3.3 “招拍挂”出让规则的制约

现行规则对土地改变用途后仍由原土地使用权人使用存在限制。现行法律政策规定，工业和经营性用地必须采取招标拍卖挂牌方式出让。这就要求由原土地使用权人自行改造或与市场主体合作改造的，也必须采用“招拍挂”方式办理再次供地手续。这就不能保证原土地使用权人继续获得土地使用权，将原国有土地使用权人排除在改造开发利益分配之外，因此原国有土地使用权人进行改造的积极性大大降低。3.4 司法强制力运行规则的缺失

现行规则没有对产权征收中的强制力运用做出规定。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施，取消了政府的强制拆迁权力，这有利于规范政府行为和防止公权力的滥用，更大程度上保护了产权人的财产权利和维护了社会稳定。但由于司法强制力运行细则的缺失，使得个别产权人成为“钉子户”这种损害公共利益的行为无法得到有效遏制。

4 地方创新：广东、浙江、辽宁3省的实践探索

为了推进城镇低效用地再开发工作，2008年国土资源部和广东省共同开展了节约集约用地示范省建设，并将“三旧”改造作为其中的重要内容，2013年国土资源部又批复辽宁省和浙江省开展城镇低效用地再开发工作，在城镇低效用地的审批、供地和收益分配方面进行探索创新。4.1 背景和主要做法

3个省的城镇低效用地再开发工作都是在步入经济快速转型期,整体竞争力减弱、资源供给刚性约束加大、城乡人居环境局部恶化的形势下开展的，是对现有城镇低效用地政策的改革完善。但对比来看，由于发展阶

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段、产业结构等差别，在改造开发模式上稍有差别，广东、浙江两省在改造开发中更多地让集体经济组织和其他市场主体参与改造开发，辽宁省更多发挥政府主导作用进行改造开发。

表1 广东、浙江、辽宁3省城镇低效用地再开发对比

Tab.1 A comparison of underused urban land readjustment in Guangdong, Zhejiang and Liaoning

省份

经济社会发展水平

开展城镇低效用地再开发的背景2008年，金融危机的冲击影响不断加深，

生产总值居全国首位，城镇化率

广东

67.8%。2012年国土开发强度10.6%。

以外向型经济为主的珠三角地区受影响尤为严重，拉动内需成为开展“三旧”改造的重要动因。改造对象主要旧城镇、旧厂房和旧村庄。缓解土地供需矛盾，倒逼企业调整产业结构、推动经济转型

生产总值居全国

浙江

第4位，城镇化率64.0%。国土

升级是浙江开展低效用地再开发的主要原因。以“三改一拆”区、城中村改造和拆除违法建筑）为改造任务。

政府负责政策制定、规划编制、公共设施建设、

生产总值居全国

辽宁

第7位，城镇化率66.5%。国土

历史上形成较多的老工业区。改造对象主要为老工业区、棚户

城镇低效用地改造后的

《辽宁省城镇低效用地再开发试点工作实施意（试行）见》

招商引资等，集体经济组织和国有土地使用权人自行改造开发的积极性较弱。典型的开发模式为政府收购储备后再成片改造开发。

沈阳市汽车总部基地改造项目、沈阳市于洪新城改造项目、沈阳市东部经济区改造项目。

《浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见》

政府主要负责政策制定、规划编制、公共设施建设等；市场主体参与改造开发的积极性较强；集体经济组织的权利意识较强，自行改造的意愿较高。

绍兴老工业区改造为迪荡新城项目，杭州老厂房改造为LOFT49文化创意园项目，浙江生辉照明有限公司厂区改造项目。

《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》；《广东省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于“三旧”改造工作实施意见的通知》

主要政策性文件

政府和市场的作用政府主要负责政策制定、规划编制、公共设施建设等；集体经济组织的权利意识较强，自行改造开发积极性较高；城市更新的观念开放、超前，市场主体参与改造开发的能动性较强。

佛山市广佛商贸城改造项目，深圳市大冲村改造项目，广州市猎德村改造项目。

典型案例

开发强度11.5%。（即旧住宅区、旧厂

开发强度10.7%。区和城中村。

4.2 创新集体建设用地管理规则

广东、浙江和辽宁3省对集体建设用地管理规则的创新体现在给予集体经济组织更多的改造开发自主权。为引导集体经济组织改造开发集体存量建设用地，3省提出土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，需要将集体建设用地改变为国有建设用地的，可由原农村集体经济组织提出申请，依法办理土地手续，确定给原农村集体经济组织使用，并由原农村集体经济组织自行或合作开发。这就在征收之外，建立了由农民集体申请将集体建设用地转为国有的新途径，既能简化审批手续，也能更好地保护农民权益。广东省作为先行先试的省

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份，在政策创新上更进一步，提出土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围外的旧村庄改造，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，除属于市、县人民政府应当依法征收的外，可由农村集体经济组织或者用地单位自行组织实施，并可参照旧城镇改造的相关政策办理，但不得用于商品住宅开发。

实质上，这些创新性规则是对既有的集体建设用地用途和权能限制的突破，让农民和村集体能够分享改造开发带来的土地增值收益，激励他们主动参与低效用地的改造。集体经济组织自主改造的再开发模式，也为可能面临“高成本”困境的政府主导型土地再开发提供了替代选择。4.3 完善违法用地处理规则

地方性试验对违法用地处理规则的完善主要表现为提供了妥善解决历史遗留用地问题的具体途径。在试点范围内，符合相关规划、没有合法用地手续的城镇低效用地，区分情况处理：用地行为发生在1986年12月31日之前的，由市、县人民政府土地主管部门出具符合土地利用总体规划的审核意见书，依照《确定土地所有权和使用权的若干规定》进行确权后，由市、县人民政府办理土地确权登记发证手续；用地行为发生在1987年1月1日之后，符合现行土地利用总体规划，已签订征地协议并进行补偿，且未因征地补偿安置等问题引发纠纷、迄今（处罚）被征地农民无不同意见的，可按照土地管理法律政策落实处理后按土地现状办理用地手续。

从具体操作看，3个省分别制定了完善各类用地手续的处罚标准。如佛山市提出，对1987年1月1日至2007年6月30日以前的，完善用地手续时按用地面积不低于5元/m2和3元/m2的标准处罚；浙江省对1987—2009年的违法用地涉及依法行政处罚的，罚款标准按每平方米25元以上30元以下执行；辽宁省罚款标准按2元/m2执行。可以说，3个省进一步具体化了处理违法用地的规则，增强了规则的可行性和可信度。4.4 改进“招拍挂”出让规则

广东、浙江和辽宁3省通过改进“招拍挂”出让规则赋予原国有土地使用权人更多改造开发的主动权，通过改造开发的利益共享，构建了鼓励原业主参与改造开发的激励机制。3个省的举措主要是：符合相关规划的，原国有土地使用权人可以申请开展改造。涉及改变土地用途的，划拨决定书、出让合同、法律法规和行政规定等明确应当收回土地使用权重新出让的，应采取“招拍挂”方式出让经营性用地。不属于上述情形的，可以协议方式办理出让手续，重新签订土地出让合同，取得新的土地使用权，并按市场价格补缴土地出让金。对现有工业用地改造后不改变用途，提高容积率的，不再增缴土地价款。此外，广东省还规定，需搬迁的国有企业用地由当地政府依法收回后通过“招拍挂”方式出让的，在扣除收回土地补偿等费用后，土地出让纯收益可按不高于60%的比例专项用于支持企业发展。

上述出让规则的改进是对低效用地再开发收益分配格局的调整，即改变了土地增值收益大部分归政府所有而原土地使用权人分享收益较少的局面。这种改进在一定程度上体现了利益共享的原则，有利于吸引更多社会资本参与改造，充分发挥市场主体的积极作用。4.5 弥补强制力运行规则的缺失

（比如在低效用地再开发常常遭遇“钉子户”挑战的大环境下，广东、浙江和辽宁3省一方面通过政策创新集体建设用地管理和“招拍挂”出让规则的创新和改进）来激励村集体和原业主等自行改造或以集体行动的方式来实现低效用地的再开发。另一方面，3个省也利用优惠政策让村集体、原业主分享更多的由土地再开发产生的增值收益，进而增强各行为主体间的利益一致性，减少“钉子户”等机会主义行为。比如广东省规定，通过征收集体土地进行经营性开发的，土地出让纯收益可按不高于60%的比例用于支持原农村集体经济组织发展；宁波市、湖州市规定，对政府通过征收集体建设用地用于经营性开发的，土地出让纯收益可按一定比例专项用于支持农村集体经济组织用于新农村建设等集体事业；辽宁省则强调，政府收回、收购或征收后，纳入土地储备后再统一改造开发的，要依法、合理给予补偿。可以说，在中央明确提出取消强制拆迁的前提下，3个省虽然

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无法直接补充或恢复强制力运行的细则，但相关的政策创新和政策优惠都以增进利益共享的方式来减少“钉子户”等行为，在一定程度上起到了弥补强制力规则缺位的效果。4.6 对3省实践创新的基本评价

从全国来看，广东、浙江、辽宁3省城镇低效用地再开发均是经国土资源部同意开展的政策创新，是自上而下的渐进式改革，体现了政府积极、审慎、稳妥的态度。在政策制定过程中，中央和省级层面主要确定改造开发的基本原则、制定政策框架，给基层留有一定的探索空间，允许各地按照当地实际采取多种改造方式，形成更加具体有效的改造措施，有效激发了基层的创新精神。总体来看，3个省改造开发进展比较顺利，成效比较明显，为全国层面的政策改进提供了借鉴。惟一仍需存疑的是，3个省均属于东部地区，经济发展水平相对较高，节约集约用地的意识较强，社会主体参与改造开发的积极性较强，因此对同类型地区或发展程度相近的地区具有较强的示范引导作用，但对经济欠发达地区，存量建设用地挖潜可能面临更大困难。

5 中国城镇低效用地再开发的未来选择

5.1 现实需要和可能

从资源环境方面看，今后一个时期，土地供需矛盾和环境承载力约束将进一步加剧，中国一些地方尤其是东部沿海地区土地开发强度已接近资源环境承载力的极限，现行以增量扩张为主的土地利用方式难以持续，必须走内涵挖潜发展道路。从经济发展来看，一些地区经过几十年发展后，也需要进行产业转型升级，淘汰一批落后产能，转移一批“两高一资”项目，引进现代服务业和高新技术产业项目，进一步提升城镇化发展的质量；从改善民生来看，一些区域尤其是城中村、棚户区、老工业区等的基础设施和公共服务功能较差，政府和百姓改善人居环境、建设宜居城市的愿望强烈。因此今后一个时期，必须采取有效措施，促进存量建设用地盘活利用，进一步提高土地利用效率，提升城镇建设用地人口、产业承载能力。广东、浙江、辽宁3个省的实践探索表明，城镇低效用地再开发不仅有力推进了节约集约用地、缓解了土地供需矛盾，而且在促进经济发展方式转变、调整优化产业结构和布局、提升城镇化质量等方面都发挥了积极作用，在全国层面具有显著的示范效应，为全面推进城镇低效用地再开发积累了经验。5.2 政策空间

近年来，在《土地管理法》没有修改的情况下，相关文件已经为城镇低效用地再开发创造了政策空间。例如，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同价同权”，这为创新集体建设用地管理规则，鼓励集体经济组织自行开展存量建设用地改造开发提供了依据。

再如，《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》规定“鼓励工业企业利用自有工业用地兴办促进企业转型升级的自营生产性服务业，经依法批准，对提高自有工业用地容积率用于自营生产性服务业的工业企业，可按新用途办理相关手续”。《国务院关于推进文化创意和涉及服务与相关产业融合发展的若干意见》规定，支持以划拨方式取得土地的单位利用存量房产、原有土地兴办文化创意和设计服务，不符合划拨用地目录的，可采取协议出让方式办理用地手续。《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》规定“对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途土地。改造利用老厂区、老厂房发展符合规划的服务业，涉及原划拨土地使用权转让或改变用途的，经批准可采取协议方式供地”。上述政策表明，鼓励引导原土地使用权人主动参与改造，“招拍挂”出让规则存在改进的空间。

此外，国土资源部《节约集约利用土地规定》规定“县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导

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下，会同有关部门建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制，对布局散乱、利用粗放、用途不合理、闲置浪费等低效用地进行再开发”，也为开展城镇低效用地再开发提供了政策依据。5.3 未来选择

现有政策空间和地方的实践经验表明，应当在全国层面改革创新与城镇低效用地再开发密切相关的集体建设用地管理、违法用地处理、“招拍挂”出让和强制力运行等规则，制定更加系统、完善、普适性的改造开发政策，进一步实化土地权能，兼顾各方利益，从土地规划、审批和供地、征地拆迁、补偿安置、违章处置等方面提供（1）全方位的政策引导。其中应重点做好3个方面：科学规划是基础。应在调查摸底的基础上，结合城市发展定位、地块区位条件等，科学编制城镇低效用地再开发规划，统筹安排开发的规模、布局和时序，合理确定土地（2）改造后的用途，做到适度超前、合理设计、高标准建设，避免改造后又在短时间内成为落后产业。市场导向是方向。一方面，应进一步显化土地资产价值，除必要的由政府收购、收回和征收后进行改造开发外，给国有土地使用权人、集体经济组织和其他社会主体参与改造的空间，充分发挥市场主体和社会资本参与改造开发的积极性，根据土地权属性质和改造后用途因地制宜进行改造，形成形式多样的改造开发模式。另一方面，应充分利用经济手段，激励使用权人对低效用地主动改造升级、提高利用效率，如对经营性用地未达到合同约定的进（3）行处罚、严格执行征收土地闲置费的规定等，增加对土地的持有成本，使存量建设用地潜力释放出来。利益（政府、（即实化集体土地权能，共享是关键。应让各利益主体企业、农民和村集体等）按照“实权均利”的原则实现利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再开发所带来的土地增值收益，调动各方的积极性，同时有效维护公共利益，通过改造开发实现多方共赢，实现有效推动产业转型升级、拉动投资和消费增长、城镇基础设施和公共服务设施更加完善、人居环境明显改善的多重目标。此外，在具体做法上，可借鉴国外和台湾地区城市更新、市地重划等的具体要求和规定，使得城镇低效用地再开发政策更加具体化，更加具有可操作性。

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