最高法院再推政府信息公开

最高法院再推政府信息公开

作者：覃子洋

来源：《财经国家周刊》2010年第01期

政府信息公开应以公开为原则,以不公开为例外,而例外不能“吃掉”原则

继 2009年11月2日,最高法院颁布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(征求意见稿,下称“征求意见稿”)之后,2010年1月3日,最高法院发布《关于审理行政许可案件若干问题的规定》,其中新增了查阅权诉讼。法学界学者认为,这对推动政府信息公开进入法制化转道“更进了一步”。

可诉讼要求“查阅权”

《关于审理行政许可案件若干问题的规定》规定,如果被告无正当理由拒绝原告查阅行政许可决定及有关档案材料或者监督检查记录的,法院可以判决被告在法定或者合理期限内准予原告查阅。

这意味着,公民可直接以“查阅权诉讼”的方式,要求法院判决政府公开行政许可相关信息。 “最高院确实看到基层的情况,已经到了不能不改的时候,他们确实在做最大程度上的改良。”北京大学教授姜明安说。

此前,人们是以“举证责任倒置”的方式,来要求政府公开信息的,因此,行政许可领域的查询权作为一种独立的诉讼,被司法界普遍认为是一个进步。

“只有当没有相关信息,诉讼走不下去了,查阅权才能作为一个独立的诉讼来进行,否则的话,则只能算作诉讼中的诉由之一。”姜明安表示。他同时认为,这次最高法院将查询权独立提出来,是一个局部“改良”。

有些法院一看到是政府信息公开的诉讼,连起诉书都不收。最高法院行政庭副庭长李广宇在其2009年出版的专著《政府信息公开诉讼:理念、方法与案例》中也承认,一些法院不愿受理因政府信息公开而引发的行政案件。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

即使法院受理了案件,原告也因为种种原因难以赢得诉讼。姜明安分析,原因之一在于一些政府部门往往以各种理由干预法院的审判,法官因缺乏明确的法律根据很难应对,从而判决驳回原告起诉或直接判决原告败诉。

原因之二在于,《政府信息公开条例》还具有模糊性,司法中很难适用。“《政府信息公开条例》例外规定过于模糊和原则,不仅容易成为一些行政机关不公开信息的‘保护伞’,也使得法院缺乏审查判断的明确依据。”李广宇说。

法院没有经验也是一个原因。对于法院来说,政府信息公开行政案件是一种完全新型的案件。姜明安举例说:“甲地法院受理的案件,乙地法院不受理;甲地法院判原告胜诉的案件,同样的情况乙地法院却判原告败诉。”法院因此没有自信审理这类案件。

“征求意见稿”争议

《财经国家周刊》了解,“征求意见稿”可望于近日正式出台。该“征求意见稿”就受案范围、当事人资格等问题做出明确规定。

据李广宇介绍,在“征求意见稿”出来之前,最高法院的司法解释已经经过了12稿的修改。 “起草过程中矛盾比较多。”参与过司法解释起草工作的北京大学教授王锡锌告诉《财经国家周刊》,在受案范围、起诉人资格和不公开范围方面,各方都存在不同意见。在争议中诞生的“征求意见稿”有可能成为各种力量妥协后的产物,其本身也引发诸多争议。

争议集中在第十一条。根据第十一条,不属于公开范围的政府信息包括国家秘密、个人隐私和商业秘密(权利人同意或影响公共利益的除外)、公开后危及“三安全一稳定”(指国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定—编者注)的、经有关主管部门或者同级保密工作部门依法确定为不公开的、决策信息以及法律规定的其他信息,共六个条款。

王锡锌认为,第十一条说明“最高法院没有搞清楚自己的定位”。他解释说,信息不公开范围应该交给立法机构来规定,最高法院不应在司法解释中引入这一条款。

姜明安认同王锡锌的这一观点:“第一、二、三项照抄条例,没有进行任何解释,放弃了司法解释的职责。”

第十一条第四项为“经主管部门或者同级保密部门确定为不公开的”。姜明安对此质疑道,“如法官和申请人依常识即可认定应公开的,法院凭什么拒绝受理呢?”

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

再比如,第五项“正在讨论、研究或者审查过程中的政府信息”,即决策信息也存在类似问题。据李广宇介绍,实际情况中,下级请示内容详尽,而上级批复则非常简短,只公布最终的批复,对申请人而言等于没有得到政府信息。

姜明安认为,决策信息不公开应受严格的法定条件限制。“公开过程中的信息比公开结果信息更重要,公开过程中的信息是保障公众参与,推进行政决策和其他行政行为民主化、科学化的基本条件,一定要等生米做成了熟饭再公开,有时可能会造成无可挽回的损失。”

公益诉讼难题

“征求意见稿”另一项引起争议的规定被称为“三需要”条款。该规定为,如果申请人不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要,法院应当驳回起诉。 姜明安说,这一条款有背离条例的立法目的之嫌。“除了‘三需要’外,人们还有满足知情权和监督政府的需要。”

在起草的时候,这一条款遭到王锡锌的反对。“这实质上是起诉人资格问题,它把公益诉讼排除在外。”

所谓公益诉讼,指的是为了公共利益而非个人利益而提起的诉讼。郝劲松起诉国家林业局要求公开虎照信息,就属于公益诉讼。

目前,公益诉讼在国内仍然寸步难行。尽管政府信息公开行政诉讼可能是非常适当的公益诉讼载体,但是, “三需要”条款将公益诉讼拒之门外。

此外,“征求意见稿”在原告范围上,也存在排除公益诉讼的问题。“征求意见稿”第三条第三项设立了“不利影响”的条件, “将本来应确立的客观公益诉讼又重新转化成了主观诉讼,实为可惜。”姜明安说。

对中国的法院来说,公益诉讼仍是新类型的行政诉讼。2009年11月9日,最高法院发布《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》称,要积极探讨研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式。