英国媒体所有权的集中与规制演变

作者： 刘烯宏 王欣 刘永坚 来源：《传媒》 2013年第3期

文/刘锦宏 王 欣 刘永坚

所谓媒体所有权集中（Concentrationof Media Ownership），是指大部分的媒体或媒体公司被少数媒体集团或公司所拥有，从而形成一种有害的、危险的大众媒体所有权结构。在英国，随着媒体市场传统边界的消失和媒体所有人对规模经济追逐的加剧，媒体所有权的集中也越发明显。卡尔顿（Carlton）与格兰达（Granada）的合并、卫报传媒集团对消费传媒集团的收购、威利父子对布莱克维尔的收购??媒体产业中的并购导致了媒体所有权的集中。

关于媒体所有权集中的影响则明显存在争论。笔者认为应该辩证地看待媒体所有权的集中问题，既要看到其短期内能在某些方面发挥积极作用，又要意识到，长远来看，其对社会政治、经济和文化所造成的危害。

媒体所有权集中弊端分析

当2007年12月18日美国联邦通信委员会（Federal CommunicationsCommission，FCC）强行通过旨在放松美国媒体跨业并购禁令的新政时，时任总统候选人奥巴马都认为“FCC这么做完全是无视公众的意愿”。关于媒体所有权集中的危害，美国本顿基金会（Benton

Foundation）曾经赞助的一项研究表明“媒体所有权掌握在少数人手中是不符合美国公众利益的”。具体来说，媒体所有权集中主要存在以下几点弊端。

威胁媒体的独立性和公正性。独立性和公正性是媒体的灵魂，媒体只有保持独立和公正，才能拥有公信力。然而，媒体所有权的日趋集中对媒体的独立性和公正性产生了严重威胁。面对压力，大型媒体集团经常增加对内容产品的自我审查力度，以满足主要利益团体的需要。例如，南非媒体对城市生活和消费者感兴趣的话题的讨论逐渐增加，而对穷人和农民的关注却逐渐减少，其主要原因是南非穷人和农民的媒体消费能力很差。显然，一旦媒体过分关注自身或特殊团体的利益，其独立性和公正性必然会受到影响。

不利于民主政治的发展。媒体所有权的集中可能导致与政客或利益团体有关的强势媒体传播单一的政治观点，或传播对竞争对手不利的言论，进而威胁到西方民主政治的多元化进程。贝卢斯科尼之所以能够三次成功当选意大利总理，固然与其竞选策略和竞选政纲密切相关，但其所拥有的媒体帝国对其政纲的宣传作用，以及对竞争对手的舆论打压作用也不可小觑。媒体所有权集中对西方民主政治存在潜在威胁已是不争的事实。

不利于文化的多元发展。吉利恩·多伊尔认为：“除非所有团体的文化价值都能在媒体中反映出来，否则文化的多元化发展就会受到巨大威胁。”随着媒体所有权的集中，媒体会有选择地传播它们认为有价值的文化产品，从而影响文化产品的供给，进而影响文化多元化发展。在美国，试图阻止FCC放松媒体所有权管制的团体所做的一项研究发现，随着大量电视台被兼并，儿童利益遭到了侵犯。在“双垄断”或“三垄断”的市场内（一个市场只有一个所有人，拥有两家或三家电视台），1998年-2006年间电视台播放儿童节目的时间平均减少了70%。

可能会损害公众的知情权。当媒体所有权集中到少数寡头手中时，这些寡头通常会根据主要广告客户或利益团体的意愿来发布有关信息，进而损害公众的知情权。记者经常发现他们的稿件要么被媒体拒用，要么被修改得面目全非。因为，在媒体实践中，很容易出现的一种倾向是凡对媒体客户或媒体公司有潜在威胁的信息一律不刊载；相反，对其有利、甚至夸大的信息

则立即刊登。这种忽视公众知情权的做法，会给公众带来巨大损失，最终也会给企业造成巨大伤害。

媒体所有权集中的优势

对媒体所有者来说，无论是单一媒体扩张，还是跨媒体扩张，媒体所有权的适度集中也有其一定的优势。

有利于促进媒体产业资源的有效配置。经济学理论认为在完全竞争条件下，市场配置资源能够达到帕累托最优。但是，现实的媒体市场中根本不可能存在完全竞争，因而不可能实现媒体资源配置的帕累托最优。然而，媒体所有权的适度集中，不仅能够提升媒体产业的集中度，而且能够促进媒体资源的优化配置，提高媒体资源的使用效率。

有利于提高媒体公司的市场竞争力。规模经济可以为媒体公司带来竞争优势，进而在激烈的媒体竞争中赢得市场，而兼并与收购是媒体公司提高规模经济的有效途径之一。因此，媒体所有权的适度集中有利于提高媒体公司的市场竞争力。英国新闻国际集团在报业的优势地位与其一系列成功的兼并与收购行为密切相关。同样，英国培生集团之所以能够建立在教育出版产业的龙头地位，其对朗文出版公司、企鹅出版公司、西蒙·舒斯特公司等教育出版机构的收购也是重要原因之一。

有利于提高媒体公司的经济效益。媒体所有权的集中可以从两个方面提高媒体公司的经济效益。一方面，媒体所有权的集中有利于媒体公司降低经营成本，从而提高经济效益；另一方面，媒体所有权的集中有利于媒体公司形成范围经济优势，从而提高经济效益。由于媒体产品的特殊性，范围经济广泛存在于媒体产业之中，当媒体公司通过所有权的集中，把为某一受众生产的产品改变成适应公司不同客户需要的“新产品”时，范围经济效应就产生了。因此，媒体所有权的集中有利于媒体公司提高范围经济效益。

此外，媒体所有权的适度集中还可以促进媒体市场的有序竞争，等等。本文不再一一赘述。

英国媒体所有权集中的规制

英美等国家一直认为自由、多样化的媒体是民主发展进程中不可缺少的重要组成部分，如果一种声音过于强大，民主将会遭到破坏，因此，他们以特殊的规制来保持媒体的多样性和多元化。本文选择英国部分标志性规制条款来进行分析研究。

对报纸所有权集中的规制。英国对单一媒体所有权集中的规制源于报业所有权的过度集中。早在19世纪末20世纪初，北岩勋爵（LordNorthcliffe）就拥有了英国39%的晨报市场份额。在此后近50年的时间里，英国公众一直对媒体所有权过度集中给公众利益所造成的损害颇有微词。但当时的英国皇家新闻委员会（Royal Commission on the Press）在1949年的一份报告中指出媒体所有权的过度集中并没有损害公众利益，也因此没有对报业所有权的集中进行任何规制。

随着报纸产业垄断的加剧，1973年颁布的《公平贸易法案》（FairTrading Act）对报业所有权的集中进行了限制，该法案对报业所有权的合并规则和程序进行了阐述。法案规定，在报业所有权的合并或出售上，当所有权的转移导致单个报业所有者控制的报纸的每天总发行量达到或超过50万份时，该合并或出售案将被认为是非法或无效的，除非得到贸工大臣的书面批准。如果贸工大臣认为被合并或出售的报纸“并非想象中那么有利可图”或“处于财务困境或看起来处于财务困境”，那么贸工大臣可直接批准该合并或出售案，或者给予所有者无条件的所有权转移许可。否则，贸工大臣有义务将合并或出售案提交给消费者保护咨询委员会（Consumer Protection AdvisoryCommittee）审查，以检验该案是否会损害公众利益。

英国在1990年和1996年颁布的《广播法》仍然延用1973年《公平贸易法案》对报业所有权集中的规定，仅在1994年颁布的《放松规制和外包法》（Deregulation and

ContractingOut Act 1994）中对报纸经营者身份以及报纸资产转移进行了界定。进入21世纪，政府先通过2002年的《企业法》（The Enterprise Act 2002）废除了1973年《公平贸易法案》关于企业合并的大部分条款，接着在2003年通过《媒体合并规则》（Media MergersOrder 2003）废除了1973年《公平贸易法案》中关于报业合并的部分条款，并重新规定了报业合并的规章和程序。在2003年颁布的《通信法》（Communications Act 2003）中，政府仅对报纸所有者的跨媒体所有权并购进行了规制。总体来说，英国对报业所有权集中的规制相对宽松，从而导致如今几大集团垄断英国报业的局面。

对广播和电视所有权集中的规制。从1979年起，在撒切尔政府自由企业原则的刺激下，独立地方电台急剧膨胀。为了促进广播电视产业健康有序发展，20世纪80年代，英国政府在《广播法》（Broadcasting Act）中对商业性广播电台和电视台执照的颁发作了规定，同时对广播和电视媒体所有权集中的上限作了限制。为了进一步放开广播电视市场，创设更为自由的竞争环境，1990年颁布的新《广播法》对广播电视媒体所有权的集中进行了严格限制，以防止产业垄断现象的发生，并决定开办新的全国性商业电视第五频道（Channel 5）；该法案同时对拥有独立电视台ITV或C5执照的资格进行了界定，规定“广播电视执照的所有者只能拥有两个地方ITV执照（但不能同时拥有两个伦敦ITV执照），或一个全国ITV执照，或一个C5执照”，且“一家单独的经营者不允许拥有商业广播电视系统15%以上的覆盖率”。

为了放松对广播电视媒体的管制，1996年的《广播法》对1990年的《广播法》作了部分调整和修改，允许广播电视经营者“在不考虑经营者传播方式和执照数量的基础上，商业电视的受众覆盖率可以是商业广播电台受众覆盖率的两倍”；但是，电视的受众覆盖率不能超过全国观众（包括BBC受众）的15%，广播电台的受众覆盖率被限制在英国全部受众（不包括BBC受众）的15%以下。由于放宽或取消限制媒体所有权集中的呼声越来越高涨，2003年，《通信法》放宽了对广播电视媒体所有权的限制：第一次允许非欧洲共同体居民、广告代理公司、宗教组织和地方政权拥有广播执照；第一次允许媒体公司同时拥有ITV和C5执照；允许外国企业收购英国商业电视台；允许有线电视和卫星广播电视经营者收购第五频道。自此，英国放松了对广播电视媒体所有权集中的管制，为国外大型媒体集团进入英国广播电视业扫清了障碍。

跨媒体所有权集中的规制。在跨媒体所有权集中方面，早期的相关法案中都有特别条款进行说明，并为跨媒体所有权的集中设置了上限。随着英国媒体所有权集中及跨媒体经营趋势越来越明显，英国政府在1990年的《广播法》中对跨媒体所有权集中问题进行了详细说明，明确指出：那些不能拥有广播执照所有权的组织在英国任何一家地面广播电视中只能拥有不超过5%的股份；任何一家全国性报纸所有者不能同时拥有一个ITV执照或C5执照，但在报纸、光纤或非国内卫星广播业务上进行跨媒体经营将不受限制。在跨媒体持股方面，该法案规定全国性报纸所有者最多只能拥有地面广播公司20%的原始股份以及不超过5%的追加投资，地方报纸和无线电广播所有者不得拥有同地区的地方电视台，地方电视台也不得拥有本地区的地方报纸和无线电广播。该法案同时鼓励电视公司和电视节目制作公司所有权的相互融合，并在1991年允许电视和电视节目制作公司相互持有不超过15%的股份。

为了促进跨媒体经营，1996年，《广播法》第一次允许一家媒体公司同时拥有全英15%的广播市场份额（BBC听众除外，且不多于一个全国无线广播执照）、全英20%的报纸市场份额和全英15%的电视市场份额（包括BBC观众，但不能多于一个全国ITV执照或C5执照）。该法案对地区媒体市场上跨媒体所有权的管制也有所放松。除了不允许一家地方媒体同时拥有同一地区的地面电视和电台执照外，地区媒体市场拥有跨媒体所有权的上限被提高到媒体所有者拥有不超过目标市场50%的市场份额即可。

随着欧洲一体化进程的加快，并本着“放宽限制，提升竞争力和投资”的目的，英国在

2003年《通信法》中进一步放松了对跨媒体所有权的限制：第一次允许媒体公司采取“二加一”模式拥有地方广播执照进行跨媒体经营，但规定拥有地方报纸市场50%以上份额或已经拥有与地方广播执照覆盖范围相同的ITV执照的公司不能再拥有地方广播执照；允许在全英市场份额超过20%的报业所有者持有C5执照，但不允许他们持有任何ITV公司20%以上的股权，且不得单独拥有ITV执照。总体来说，2003年《通信法》并没有像以前相关法案那样把媒体产业作为一个重要的“特殊产业”来看待，因而其对跨媒体经营的规制比任何时候都宽松。

总之，在媒体所有权集中规制方面，英国对单一媒体（尤其是报纸媒体）所有权集中的规制相对宽松，而对跨媒体所有权集中的规制则相对严格。当2003年《通信法》颁布后，有媒体评论人认为英国的媒介融合从此走上了快车道。

本文为国家文化产业专项项目“基于虚拟技术的文化遗产保护与传播平台建设”的成果之一。

作者单位 武汉理工大学