作者：陈章全 等
来源：《农村工作通讯》 2019年第21期
陈章全 杨帆 崔勇 卢静 胡炎
东北平原是世界三大黑土区之一，自20 世纪50 年代大规模开垦以来，由于长期高强度利用，加之土壤侵蚀，导致土地退化，严重影响东北地区农业持续发展。为掌握“东北黑土地保护利用试点”项目实施情况，调研组围绕东北黑土地保护利用试点项目实施情况开展调研。
东北平原是世界三大黑土区之一，蒙、辽、吉、黑四省（区）黑土区耕地面积2.78 亿亩，自20 世纪50 年代大规模开垦以来，由于长期高强度利用，加之土壤侵蚀，导致土地退化，严重影响东北地区农业持续发展。“经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，水土流失、地下水超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾”是东北黑土地利用现状的真实写照。*总书记指出：“以绿色发展引领乡村振兴是一场革命。要健全以绿色生态为导向的农业政策支持体系，建立绿色低碳循环的农业产业体系”“对东北黑土地实行战略性保护”“要采取工程、农艺、生物措施，调动农民积极性，共同把黑土地保护好利用好”，为东北黑土地保护利用指明方向。为加强东北黑土地保护利用，2015 年，原农业部启动实施“东北黑土地保护利用试点”项目。为掌握项目实施情况，我们深入到吉林省松原市宁江区、辽源市东丰县，辽宁省铁岭市铁岭县、辽阳市灯塔市，围绕东北黑土地保护利用试点项目实施情况开展调研。
黑土地保护利用试点项目成效初显
2015-2017 年，中央财政累计安排15 亿元，在东北4 省（区）的17 个县开展东北黑土地保护利用试点，每县实施面积10 万亩，按照同一地块连续实施3 年原则，累计实施510 万亩（实际保护利用面积170 万亩）。试点结束后，区域内土壤监测数据显示，各项指标均达到预期目标，实现了耕地用养结合。项目区旱田平均耕层厚度达到30 厘米以上，土壤有机质含量平均提高3%以上，耕地地力综合指数比实施前提高0.5 个等级。第三方评价报告显示，2015-2017 年， 吉林省4 个县每年完成试点任务40 万亩，全部为旱田，形成了4 个旱作区黑土地保护集成技术模式，建成耕地质量监测点20 个。辽宁省2 个县每年完成试点任务20 万亩，其中旱田16 万亩，水田4 万亩，形成了3 个旱作区、2个水田区黑土地保护集成技术模式，建成耕地质量监测点20 个。
2018 年，中央财政加大对黑土地保护工作支持力度，扩大保护利用实施范围。4 省（区）从17 个试点县中遴选出8 个县开展整建制推进工作（其他9 个县退出项目），新增加24 个县开展保护工作，实施项目县增至32 个。2019 年，中央继续安排财政资金8 亿元，支持这32 个县实施项目。此次调研的4 个县中，吉林省宁江区、辽宁省铁岭县为整建制推进项目县，每县安排中央财政资金4000 万元、示范面积50 万亩；辽宁省灯塔市、吉林省东丰县为新增项目县，每县安排中央财政资金2000 万元、示范面积20 万亩。各项目县按照同一地块连续实施3 年原则执行。
促进各级政府重视黑土地保护利用工作。2015 年起，连续5 年中央一号文件都对东北黑土地保护利用提出要求，中央财政累计安排资金31 亿元给予支持。2017 年，经国务院同意，
农业部、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、水利部等6 部门，联合印发了《东北黑土地保护规划纲要（2017-2030年）》， 规划到2030 年， 实施黑土地保护面积2.5 亿亩。2016 年，黑龙江省发布《黑龙江省耕地保护条例》，将全省耕地纳入保护。2018 年，吉林省发布《吉林省黑土地保护条例》，使全省黑土地保护有了法律依据；黑龙江省政府办公厅出台了《黑龙江省黑土耕地保护三年行动计划（2018-2020 年）》， 提出到2020 年落实国家黑土地保护利用试点面积420 万亩。实施项目的32 个县，政府部门有力有序组织推动黑土地保护利用项目实施。
探索了多种保护利用的实用模式。利用三年试点，各级农业部门会同科研、教学单位指导17 个项目县，坚持以解决不同地形地貌、气候特点、土壤类型、种植制度条件下的黑土地突出问题为导向，依托已有科研成果，将田间工程、增施有机肥、秸秆还田、深松耕、合理轮作和化肥、农药两减等工程、农艺、农机、生物多项技术措施优化组装，集成创新，形成了3 个旱田、1 个水田主推技术模式。一是第三积温带以北质地黏重黑土，米- 豆- 豆轮作培肥模式。第一年种植玉米秋季秸秆全量机械粉碎深翻还田，第二年种植大豆秋季亩施堆肥1.5 吨，第三年种植大豆免耕。二是西部干旱半干旱丘陵漫岗区薄层黑土，米-豆轮作培肥模式。第一年种植玉米秋季秸秆粉碎覆盖还田，第二年种杂豆亩施堆肥1.5 吨，秋季秸秆还田。三是平原区，玉米连作黑土保护培肥模式。第一年秋季玉米秸秆粉碎深翻还田。第二、三年秋季玉米秸秆与畜禽粪便堆沤，来年秋季亩施有机肥1 吨以上。四是稻田黑土培肥模式，第一年秋季水稻秸秆翻压还田。第二、三年秋季水稻秸秆与畜禽粪便堆沤还田。调研组所到宁江区大洼镇民乐村采用玉米连作模式辅以水肥一体化集成，提高土壤有机质含量，改善土壤结构，提升耕地地力和水资源利用率，万亩连片玉米亩产800 公斤，增产300 多公斤，提升了地力，增加了收益。
促进了农业废弃物资源化利用。秸秆还田和施用堆沤肥是黑土地保护利用的两大主要技术措施。三年试点，四省（区）共完成秸秆还田238 万亩， 施用堆沤肥269 万亩，2018 年，宁江区推广应用畜禽粪便堆沤有机肥2000 余亩，利用畜禽粪便资源2025 立方米。东丰县推广应用秸秆与畜禽粪便堆沤腐熟技术7万余亩，利用畜禽粪便资源3.55 万立方米。既解决了大量秸秆和规模养殖场粪污处理难问题，又促进农业废弃物资源化利用，农户对这两项措施实施效果非常满意。秸秆深翻还田和施堆沤肥示范实施一年后，就有一些农户主动找上门来，要求参加黑土地保护利用项目。项目区改变了农民焚烧秸秆的习惯，使用农家肥比例显著增加。
带动种植大户保护利用行动。项目县围绕技术模式实施内容，遴选农民合作社、种植大户作为实施主体承担秸秆还田、施有机肥等任务。在完成任务的同时，培养实施主体黑土地保护意识，看清技术措施的实施效果，利用实施主体影响、带动周边农户。吉林、辽宁两省分别有112 家、81 家新型农业经营主体参与项目实施。调研组所到灯塔市佟二堡镇东荒农场，总经理徐正辉2018 年主动加入到黑土地保护利用项目中，把流转的2500 亩水稻全部留高茬粉碎后翻压还田，今年种稻每亩氮肥用量比普通农户减少1/4。增施有机肥实施绿色定制生产水稻400 亩，定制价格4800 元/ 亩，亩纯收入比常规生产翻番。老徐表示，这个技术一旦用了就不会回头，以后没补贴了也得这么干。铁岭县镇西堡镇房身村铁实合作社董事长曹铁实，参加黑土地保护利用项目培训后自动在流转的2300 亩耕地上采用“米- 豆轮作”模式，实施三年后改土增产效果明显。调研组在他种植大豆的地块看到，与相邻地块大豆相比，植株高出10 多厘米。曹铁实介绍，持续实施三年后，土变肥变厚了，大豆单产可增25 公斤左右，增产10% 以上。
探索了保护利用运行机制。初步构建起政府部门牵头、技术服务保障、各类主体参与、示范带动的工作机制。县为主责，调研4 县都成立由政府主要负责同志任组长的推进落实小组，政府牵头，协调落实人财物等，把任务和工作分解到乡镇、细化到田块、落实到主体，并监督实施。科技支撑，在农业农村部耕地质量监测保护中心组织下，两省都组织国家和省、市科研教学单位知名行业专家组成指导小组，每省一位专家牵头，每县一个专家驻点。主体带动，遴选农民专业合作社等新型经营主体，实施相关模式。灯塔市尝试引入工程项目监理做法，按
1.18% 项目资金付费，招标采购第三方工程监理公司，对实施主体田间作业等进行现场监理，全面实行过程监控，确保实施质量和效果。座谈时，县农技中心主任王双介绍，监理效果非常好，这笔钱用的效率高，表示将进一步认真监督跟进，为构建项目实施监督方式提供可复制的经验。
黑土地保护利用面临的问题
黑土地保护利用宣传不到位。黑土地是不可再生的宝贵资源，是东北粮食生产能力的基石。调研组在吉林省松原市宁江区发现，耕地黑土层不到10 厘米厚，之下就是黄土。与基层干部群众座谈发现，大家都认同黑土地退化严重，但对形成原因、危害程度、防治对策、各方责任等却认识不清。种地养地、绿色发展理念大家都认同，但对在实际中怎样既保生产又保生态认识不一。因此，没有形成广泛的保护利用宣传氛围，特别是怎么调动农民积极性等宣传不够。对试点成功模式及效果宣传也不到位，除在示范地块有公示牌外，没有其他宣传。
相关政策统筹实施不够。现有的耕地地力补贴、深松深耕、秸秆综合利用、畜禽粪污资源化利用、轮作休耕、有机肥替代化肥、黑土地保护利用等政策都与黑土地保护利用相关，但在实施上都是单兵作战多，统筹协调安排很少。《农业农村部 财政部关于做好2019 年农业生产发展等项目实施工作的通知》要求：“探索将耕地地力补贴发放与耕地保护责任落实挂钩的机制，引导农民自觉提升耕地地力。支持有条件的地区，结合黑土地保护利用，多措并举提升耕地质量”。但是，调研各县执行中仍沿用原“一卡通”发放补贴做法，与黑土地保护利用不挂钩。其他支持政策在黑土地保护利用项目实施过程中，也是相互衔接少或无衔接，技术不互通，补助标准不统一，各自为政。
区域间相同措施补助标准差别大。黑土地保护利用项目秸秆粉碎深翻压还田每亩补贴，宁江区和东丰县100 元、铁岭县60 元、灯塔市55 元，高低相差近1 倍。有机肥堆沤每亩补贴，灯塔市最高230 元、东丰县最低80 元，相差近3 倍。不同区域因地形地貌不同、土壤质地差异，以及使用机械不同、施用菌剂等不同，补贴标准会有差异，但最高与最低差距如此大，需要深入分析原因，防止因补贴标准过高、合作社、企业等主体实施时出现利益交换，产生腐败风险。也防止补贴标准过低群众无积极性，达不到实施质量。
地方财政无投入且中央资金存在挪用风险。调研了解到，省、市、县三级都没有安排财政资金。第三方评价报告显示，截至2018 年底，辽宁省试点项目2015-2017 年资金累计执行率只有60%，铁岭县2017年项目资金执行进度还为0。调研组实地询问，铁岭市承认资金不到位确实存在。中央财政资金存在被挪用风险。
群策群力全面推进黑土地保护利用
东北地区是我国重要的粮食生产功能区，粮食产量和商品量都占全国1/4， 调出量占全国1/3。因此，保护利用好黑土地对保障国家粮食安全和促进农业绿色发展意义非凡。以《东北黑土地保护规划纲要（2017-2030 年）》为指导，以目前已有多项相关政策为抓手，加强舆论宣传、模式总结、政策协同、过程管控、法制建设，扎实推进东北黑土地保护利用工作。
加强舆论宣传，促绿色发展深入人心。种养循环、种地养地是我国传统农业精髓，绿色发展理念深深根植于传统农业中。充分利用多种媒体、多种渠道、多种方式，把中央对绿色发展的要求、传统农业的经验积累、黑土地退化的危害，向基层干部群众讲清楚、讲透彻，把近年来推进绿色发展实施的政策及取得的成效讲全面、讲明白，把黑土地保护利用相关技术措施及组合模式培训到人、落实到位，引导基层干部群众把黑土地保护利用变为自觉行动。基层农业农村部门可以借鉴测土配方施肥项目发放施肥建议卡，提高技术覆盖率的做法，结合东北地区正在实施的秸秆禁烧，在秋收季节到来前，面向广大农户发放明白纸，在村委会公告栏上张贴，
宣传绿色发展和黑土地保护利用的理念、技术模式。与农户算好生态账和经济账，秸秆还田既能实现秸秆禁烧保护生态，又能节本增效培肥地力，一举多得，引导农户从思想上自愿实施保护利用技术模式，实现相关措施的可持续。
加强模式总结，推广高效易学技术模式。黑土地保护利用试点项目技术模式着重以多项措施组装集成，切实做到改土增效绿色发展。但相关模式要持续推广，关键是群众是否接受并自愿应用，核心是技术是否高效易学和可增收。按照“可复制、易推广、升地力、增收益”原则，深入梳理总结各种技术模式五年来在41 个县实施情况，以现有4 种主推模式为重点，其他模式为补充，分析各种模式与农艺结合、与农时配合、与农机配套等优劣，改土增肥、节本增效的成效与做法，筛选出不同区域主推模式，加快推进黑土地保护利用工作。
加强政策协同，形成黑土地保护利用合力。以《东北黑土地保护规划纲要》为指导，依据黑土地保护利用试点主推模式，按照“各炒一盘菜，共做一桌席”的原则，加强耕地地力补贴、深松深耕、秸秆还田、畜禽粪污资源化利用、有机肥替代化肥、轮作休耕、黑土地保护利用、高标准农田建设等已有项目的统筹，集中连片统筹制定实施方案，明确不同政策实施的重点内容，协同实施，形成黑土地保护利用合力。在补贴资金发放上，除高标准农田建设按照工程建设资金管理外，其他补贴到农户资金，可以学习欧盟国家做法，充分利用遥感等技术手段核查核实，与实施黑土地保护利用任务挂钩，采取完成相关任务验收合格后再发放补贴。同时，加强黑土地规模化、产业化、品牌化经营政策的引导，充分利用东北地区生态环境及黑土地优势，发展特色农业，提高土地收益，促进保护利用。
加强过程管控，防范项目实施风险。一是农、财两部按照“大专项加项目清单”方式下达年度任务和资金时，明确要求黑土地保护利用任务和补贴资金发放挂钩落实。二是强化实施项目过程监督（信息化），市县农业农村部门也可以借鉴灯塔市尝试引入工程项目监理做法，加强项目实施全过程监控，防止弄虚作假、偷工减料，保质保量完成治理任务。农业农村部耕地质量监测保护中心应组织开发黑土地保护利用实施监督信息系统，实现项目实施全程监控，治理一片上图入库一片。三是统筹制定单项措施补贴标准，确保相邻相似地区补贴标准相对一致，防止人为抬高补助标准，防范利益交换等腐败风险。同时，加强审计监督，防止资金跑冒滴漏。加强项目资金使用审计，农、财两部门定期组织资金使用调度与督查，防止资金挪用、乱用风险。
加强法制建设，提升黑土地保护利用法制化水平。借鉴黑龙江和吉林做法，加强黑土地保护利用的法制建设。以法规方式针对不同区域的自然生态特点，提出保护重点；对黑土地保护规划、技术标准、监测和评价等内容作出明确规定；明确各级政府及有关部门的主体责任和考核评价制度；明确土地承包者、经营者的保护责任，对违法行为作出处罚规定。
（作者单位：陈章全、卢静，农业农村部农田建设管理司；杨帆、崔勇、胡炎，农业农村部耕地质量监测保护中心）
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