关于工商登记制度改革的几点思考

工商登记制度改革　２０１　３—６　关于工商登记制度改革的几点思考　湖南省工商局潘晓峰　中共十八届二中全会公报指出，行政体制改革是　推动上层建筑适应经济基础的必然要求。要深入推进　政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门　职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民　满意的服务型政府。十二届全国人大一次会议审议批　准的《国务院机构改革和职能转变方案》提出，要逐步　改革工商登记制度，放宽工商登记其他条件。笔者结　合一些地区的改革试点经验，对此谈几点粗浅认识。　一、工商登记制度改革的必要性　（一）完善现代企业制度的必然要求　党的十八大提出要加快完善社会主义市场经济　体制，并强调要着力激发各类市场主体发展新活力。　《国务院机构改革和职能转变方案》提出：从体制机制　上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人　创业的积极性，一是减少投资项目审批，最大限度地　缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资　自主权：二是减少生产经营活动审批事项；三是减少　资质资格许可；四是减少行政事业性收费；五是逐步　改革工商登记制度，将“先证后照”改为“先照后证”，　并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，放宽工商　登记其他条件。　产权清晰．权责明确。政企分开，管理科学，是现　代企业制度的基本特征，应充分尊重商主体自我管　理，完善商法人治理结构，实现公平、规范、自律的市　场经济秩序。同时，充分发挥商主体的市场主体作用　和市场机制的基础性作用，实现社会经济资源的优化　配置。因此，工商登记制度改革是顺应现代企业制度　建设的需要。　（二＿．）统一商主体登记立法的迫切要求　党的十八大报告强调：“深化行政审批制度改革，　继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、　提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”现行的　１　８十圈工商管理轩完　工商登记制度，沿用计划经济时代那种严于管控的思　维过多，且局限于当时经济与企业发展的诸多客观条　件，目前存在两大明显缺陷。一是定位不准，工商登记　兼有赋予申请人市场主体资格和市场经营资格的双　重功能，且申请从事特殊行业或许可项目的，需要在　工商登记前办理相关前置审批或者许可手续，不利于　激发和释放投资者的创业激情。同时，工商登记机关　掌握的准人权力过大，背负的监管责任也过重，责、　权、利难以协调统一。二是工商登记法律法规比较散　乱，内外资登记法律依据不统一。各种组织形式和类　别类型的市场主体的登记事项和材料规范也不尽一　致，没有形成统一完整的工商登记法律体系。所以，有　必要通过创新工商登记方式，来实现提高商主体登记　的综合效能。　工商登记制度改革，最关键的是改革商主体登记　的法律效力，最核心的是改革注册资本登记制度。从　法理上讲，因行政主体的登记行为而确立的商主体资　格应从行政许可制改变为行政确认制。注册资本制度　模式应从法定资本制转变为授权资本制，让投资者根　据实际经营的阶段性需要来决定投资规模与时机，合　理安排与调度资金，节约资金占用成本，尽可能释放　资金活力，提高资金效率。改革之后，投资者到工商登　记部门直接办理注册登记，取得商主体资格，即可从　事一般项目的经营。拟从事特种行业或者许可项目经　营的，再去相关部门申请特殊行业资质方可从事相关　特种行业或者许可项目的经营活动．将商主体资格与　市场经营资格进行分离。这样一来，理顺了办事程序，　明确了登记职责。既可方便投资者办理相关登记手　续，又可实现登记机关责、权、利的协调统一。　二、广东商事登记制度改革试点的做法与经验　２０１２年３月，国家工商总局出台《国家工商行政　管理总局关于支持广东加快转型升级、建设幸福广东　２０１　３—６　的意见》，明确支持广东省在深圳经济特区和珠海经　济特区横琴新区开展商事登记制度改革试点。后来，　试点地区扩大为深圳市、珠海市、东莞市和佛山市顺　德区。　广东试点地区商事登记制度改革的基本模式是：　１．改革现行以“营业执照”为中心的商事登记制　度，建立商事主体资格与经营资格相分离的登记制　度。改革营业执照制度，使营业执照成为单纯的商事　主体资格凭证，具备证明商事主体资格存在及公示其　登记信息的功能，拥有对抗第三人的效力，但不再是　经营资格的凭证。营业执照原则上只记载于商事主体　资格相关的必要法律事项。商事主体资格与经营资格　许可各自独立进行，经营资格许可不再作为商事主体　登记的前置条件。　２．实行住所与经营场所各自独立的登记方式。放　宽住所（经营场所）登记条件，允许“一址多照”和“一　照多址”　３．改革现行有限责任公司注册资本实缴登记制　度，实行注册资本认缴登记制度。商事登记机关只登　记公司的注册资本，不再登记公司的实收资本，也不　再收取验资证明文件。股东未依公司章程规定实际缴　付注册资本的，应依法律和章程规定承担民事法律责　任。公司发生债务纠纷或依法解散清算时，如资不抵　债，未缴足注册资本的股东应先缴足，并以认缴的出　资额为限承担民事法律责任。　４．改革现行企业退出机制，建立商事主体除名制　度。被除名的商事主体丧失其主体资格和对外公示的　对抗效力，但不免除商事主体及其投资人、高管人员　的法律责任，如有纠纷和债务，仍可依法予以追诉。　５．改革现行企业登记年度检验制度，建立商事主　体年报备案制度。　６．改革传统的登记方式，全面推行网上登记，建　立电子营业执照制度、并以电子营业执照为基础，探　索营业执照、组织机构代码证、税务登记证“一表登　记，三证合一”的登记制度。　作为特区模式代表的深圳和作为率先改革地区　代表的顺德，商事登记制度改革模式大同小异。区别　是，深圳模式完全取消了经营范围的登记事项．顺德　工商登记制度改革　模式则部分保留主营业务类别的经营范围。另外，顺　德模式取消了国家产业政策中鼓励和允许类外商投　资项目审批，这些项目可直接在商事登记机关办理设　立和变更手续，将限制类外商投资项目改为商事登记　的后续审批。比较而言，由于有特区立法权的支撑，特　区模式改革的范围更广，力度更大，步伐更快。　三、工商登记制度改革的主要目标和任务　广东部分地区商事登记制度改革试点．积极探索　了有益的经验，也有待进一步加以完善。笔者认为，工　商登记制度改革是大势所趋，但必须从顶层设计做　起，首先应重新定义和赋予工商登记的法律地位和职　责，其次应整合和优化各类商主体的登记事项、程序　和材料规范。从国家层面修改和完善相关登记管理法　律、法规，自上而下进行全方位深入彻底的改革，着重　应解决以下几个方面的问题：　（一）定义商主体登记的法律效力和作用　现行的《行政许可法》第十二条规定：“下列事项　可以设定行政许可：第（五）项：企业或者其他组织的　设立等，需要确定主体资格的事项”。应当通过修改　《行政许可法》，将商主体登记从行政许可范畴分离出　来，明确商主体登记为依申请登记的行政确认行为。　是对行政相对人取得商主体法律地位的身份的确定　和认可。建立商主体资格与经营资格相分离的登记制　度，使商事登记证（因营业执照具有明显的行政许可　性质和特征，建议不再沿用，而与国际惯例接轨启用　商事登记证）成为单纯的商主体资格凭证，不再兼有　经营资格凭证。　（二）有选择分步骤实行有限公司注册资本认缴登　记制度　实行注册资本认缴登记制，有利有弊。有利的是．　可以激发投资热情，节约资金成本，降低登记门槛。不　利的是在当前社会信用程度偏低和市场化水平不高　的条件下，这一政策设计和制度安排具有较大的风险　性，特别是对于外商投资企业的外方投资者而言，潜　在的风险更大。如果登记机关只登记有限公司的认缴　注册资本，不再登记实收资本，不再收取查验相关的　验资证明文件，那么，作为一家企业法人，它的自有可　十团土商管理轩宽１　９　工商登记制度改革　独立支配的财产得不到有效保证，在股东集体或者部　分失信未能如章程约定履行出资义务的情况下，容易　成为空壳（皮包）公司，无法承担相应的民事义务，造　２０１　３—６　时验资账户不再必要，相关资质许可也不再作为商主　体登记的前置，则只存在一个名称重名或者近似的问　题。如果明确了商主体登记为行政确认，那么企业名　称登记也应该像户籍登记制度允许公民自由取名和　成民事权利和民事义务的不对等。特别是对于外方投　资者而言．如果不按照约定认缴出资．招商引资就是　一改名一样，允许商主体自由选择自己满意的名称。当　然，前提是该名称不得违反国家法律法规，并符合企　业名称基本规范。商主体一经登记设立，登记机关即　赋予其全国唯一且终身不变的注册号，即使企业名称　相同或者近似，凭注册号及相关登记事项．仍然可以　完全区分开来。因此，不必担心企业名称相同或者近　纸空文，公司其他股东和债权人开展境外追债和民　事维权的难度很大，成本很高。因此，笔者认为，注册　资本认缴制目前只适用于公司制企业中的境内投资　者，暂不宜适用于境外投资者。　（三）简化登记事项　商事登记原则上只登记和记载与商事主体资格　相关的必要法律事项。例如：名称、住所、法定代表人　（负责人）姓名、主营业务类别、成立日期等。其他可由　投资者自主决定和选择的事项，由其章程（或者合伙　协议）自行约定。除涉及国家安全、公民生命财产安全　的行业和领域外．一律放开经营，经营者可以自主选　择经营项目。登记机关根据申请人的申报，适当加以　引导和规范，只登记主营业务项目即可，可按照国民　经济行业分类标准的门类或者大类来表述。　（四）优化登记程序　似会引发市场秩序的混乱。对于恶意傍附知名企业　的，还可以采取其他手段来有效加以解决，如知名商　号保护、注册商标专用权保护等。　（六）强化后续监管　建立责权一致、审批与监管相统一的后续监管机　制。加强社会和企业信用体系建设，倡导诚信，惩戒失　信。在主体准入登记逐步放宽，登记事项监管相对弱　化以后，对企业的市场交易和竞争行为的监管更应加　强，在“宽进严管”方面狠下功夫，从过往以登记事项　监管为中心向将来以企业信用监管为抓手转变．整合　全国联网信息互通共享的企业信用监管平台的建设、　运行与维护，努力维护社会主义市场经济秩序。实行　商事登记制度，放宽登记条件，简化登记手续，将大大　将企业设立前置许可与经营范围、经营场所的前　置许可区分开来。只保留涉及国家安全、公民生命财　产安全的企业设立前置许可．如设立银行、保险、证　券、交通运输、枪械弹药、药品食品等特殊企业，需要　激活投资者的创业意识，商主体的数量在一定时期内　将明显增加，在目前的社会及个人信用水平条件下，　虽然存在一定的风险，但改革的方向和目标是正确　的．方式和方法也是可行的，关键在于时机的恰当把　握和积极正确的宣传引导。　前置审批。方可办理商事登记。将涉及经营范围、经营　场所的前置许可一律改为后置管理，在办理商事登记　证后再去办理相应经营项目的许可．凭相关审批手续　或者许可证从事特殊行业与项目的市场经营活动。优　化外商投资企业商务主管部门审批事项。设立登记　的，取消鼓励类、允许类外商投资企业前置审批，保留　限制类的审批；变更登记的，除涉及增加限制类的经　责任编辑：邢　淼　营项目外．取消商务主管部门审批。　（五）取消企业名称预先核准制度，彻底放开企业名　称登记　现行的企业名称预先核准制度，主要用途在于避　免企业名称重名或者近似、企业设立时开立临时验资　账户、企业设立时申办相关前置资质许可等。商事登　记制度改革以后，注册资本实行认缴登记制，开立临　２０十圃工７《『管理轩宽