黑龙江省旅游业系列化发展的公共政策分析

2020-12-04 来源：好走旅游网

第2012年第2期商业经济（总第392期）SHANGYEJINGJI

No.2，2012TotalNo.392[文章编号]1009-6043（2012）02-0006-02黑龙江省旅游业系列化

发展的公共政策分析

王德勇，李培媛

（哈尔滨商业大学，黑龙江

哈尔滨

150028）

[摘要]黑龙江省旅游业在实施系列化发展过程中自身优势明显，但存在的劣势亦很突出。特别是长期存在的旅游资源产权关系界定不清、产权制度安排不合理的问题，在政策层面上始终没有得到解决。在这样的大背景下，存在的环境污染、景区“断头路”、对旅游服务扶持力度不够等具体问题，都制约了黑龙江省旅游业系列化发展政策的实施。为了加快旅游业系列化发展，黑龙江省在大力提升经济发展水平的基础上，应从充分利用公共政策机制入手，引导旅游业组建旅游产品多样化的创新团队，强化高层次的旅游监管，大力促进旅游业系列化发展。[关键词]旅游业；系列化发展；公共政策[中图分类号]F207[文献标识码]APublicPoliciesforSerializedDevelopmentofTourisminHeilongjiang

WANGDeyong,LIPeiyuanAbstract:AdvantagesforserializeddevelopmentofHeilongjiangtourismareoutstanding,butthedisadvantagesarealsoobvious,espe-ciallyforissuesconcerningthelong-existingundefinedpropertyrightoftouristresourcesandtheunreasonablearrangementinpropertyrightsystem,whichremainunresolvedatthepolicylevel.Inthiscircumstance,specificproblemslikeenvironmentalpollution,dead-endroadsinsceneryzonesandweaksupportfortouristservicestillexist,whichconstraintheenforcementofpoliciesforserializeddevelop-ment.Basedonthegreatimprovementofeconomiclevel,weneedtomakethemostofpublicpolicy,inspiretheconstructionofinnovationteamsfordiversifiedproducts,intensifythesupervisiononhigh-leveltourisminordertoacceleratetheserializeddevelopmentoftourism.Keywords:tourism,serializeddevelopment,publicpolicy一、黑龙江省旅游业系列化发展的现状

2.黑龙江省旅游业系列化发展的劣势

黑龙江省在发展旅游业系列化的过程中一直坚持以黑龙江省旅游业系列化发展尚处于起步阶段，无论政府主导，实施政府主导型发展战略，在制定旅游规划、从整体规划上还是资金投入上都做得不到位，而且缺乏发展政策和社会协调等方面充分发挥政府职能作用，坚统一的规划管理，黑龙江省政府也没有制定相应的强制持旅游产业化，始终将旅游业作为重要支柱产业来发展，加性的政策法规对旅游资源进行管理和保护，所以在旅游强旅游各产业要素的建设，注意旅游产业链的延伸和打造，资源开发过程中，盲目性很大，导致一些旅游区的自然资源遭到严重破坏。并且在发展旅游业系列化的过程中，原全面提升旅游产业要素的规模，以壮大旅游产业规模。

有的旅游区基础设施建设比较薄弱而且旅游产品比较单(一)黑龙江省旅游业系列化发展的特殊性一，难以满足游客的多样化的需求。

1.黑龙江省旅游业系列化发展的优势

(二)黑龙江省旅游业系列化发展的存在问题黑龙江省地理位置独特，处于是中国的最北部、自然1.交通问题制约着旅游业的系列化发展

资源丰富，耕地条件居全国之首，是世界著名的三大黑土黑龙江地处东北平原，北部和东部隔黑龙江、乌苏里带之一。黑龙江省有着不断发展的经济基础，为旅游业系江与俄罗斯相望，水、陆边界线长达4300公里，发展旅游列化发展提供了广阔的发展空间。2011年上半年黑龙江业有着得天独厚的区位优势。近年来虽然交通方面得到省国内生产总值204459亿元，按可比价格计算，同比增了长足的发展，但是旅游交通基础设施短缺仍然制约着长9.6%。黑龙江省有着比较丰富的客源市场，为旅游业本省旅游业的发展，成为旅游业系列化发展的瓶颈。省系列化发展供了发展条件。

内、省际间干线交通有了很大的改观，但是通往景区的

[收稿日期]2011-12-26[作者简介]王德勇(1963-)，吉林长春人，东北农业大学硕士生导师。研究方向：行政管理理论与方法；李培媛（1986-），天津蓟门县人，哈尔滨商业大学硕士研究生。研究方向：行政管理理论与方法。-6-

2.环境污染严重制约黑龙江省旅游业系列化发展黑龙江省现辖13个地市，工业废水处理率、烟尘排放达标率、固体废物综合利用率分别为92.0%、90.0%和72.0%。本省是自然资源大省，近年来生态环境问题虽得到很大改善，但很多地方仍存在着严重的问题，对景区、森林、草原、空气、水源等带来严重威胁。随着黑龙江省经济的高速发展，环境的形势愈加严峻，不少旅游者因为环境的问题对黑龙江省旅游畏步不前。

3.投资不足制约着旅游业系列化发展

旅游业是一个高投入、高产出的行业。然而资金投入不足是制约本省旅游业系列化发展的重要因素。多年来，政府投入不足，吸引投资的软环境也比较差。由于投资不足，旅游产品体系无法完善。一些旅游景区无法实施配套，影响了产品优化升级，从而失去了对游客的吸引力。资金不足使众多的旅游资源尚有待开发。不能很好地对旅游资源进行成片开发，造成景区分布过于分散，在开发利用上难以形成规模集聚效应。

二、黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策及成效

(一)黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策1.产业政策

各级计划部门将旅游业作为经济产业来对待，旅游业系列化发展要坚持适度超前，对其增加投入，在安排年度基本建设计划时，要将旅游项目纳入地方自筹资金，要抓好旅游资源的开发和旅游产品的更新、

升级和优化，在综合平衡各项建设项目时，要对旅游业实行倾斜政策。大力支持旅游业系列化发展的相关培训，为旅游业系列化发展提供有力的人才。

2.财政政策

各级财政部门要把支持旅游业的系列化发展列入财政发展规划，并增加对旅游业系列化发展的资金投入。建立旅游业系列化的事业发展专项资金。各级计划、税务、内贸、工商、交通、航运等部门要全面支持建立和实行旅游发展专项资金制度，积极配合旅游主管部门和财政部门做好征缴工作。

3.扶持政策

各级部门在发展旅游业系列化的过程中要优化经营环境，大力扶持旅游业系列化的发展。对实收资本达不到规定数额的旅行社，将其缴纳的所得税部分返还给企业，设立用以补充企业实收资本资金。对利用贷款进行基础设施建设以及设备更新改造的旅游企业，将企业缴纳的所得税部分返还于企业。对旅游行业的建设项目，旅游主管部门在核定固定资产投资方向调节税时，从低确定税率。

(二)黑龙江省旅游业系列化发展政策的成效旅游生产要素的配套建设成果显著。全省已开通航线65条，其中国际定期航线6条。旅游客源市场不断拓宽。形成了以俄罗斯为基础市场，

日本、韩国、港澳台及东南亚为近程市场、欧美为远程市场的国际客源市场格局。国内旅游也形成了以省内为基础市场，

东北、华北为近程市场以及以沿海、中西部地区为远程市场的国内客源市场格局。政府主导作用不断加强，形成了相对前几年来说比较完善的财政补贴政策、税收优惠政策以及建设旅游区基础设施建设的BOT模式，形成了有利于旅游业系列化发展的比较系统的政府引导模式。

三、黑龙江省旅游业系列化发展的相关政策存在的问题

(一)旅游资源产权政策对产权所有者规定不明确黑龙江省旅游资源产权制度安排受本省自然资源产权制度安排的影响，即自然资源归政府所有，禁止自然资源市场交易，政府行使自然资源的所有权，成为自然资源的供给者和分配者，旅游资源的产权关系的界定不清，产权制度安排也不合理，已在某种程度上束缚和妨碍了黑龙江省旅游资源的合理利用和旅游业的进一步发展。

(二)旅游产业政策对环境影响的考虑不明显黑龙江省的旅游资源非常丰富，省政府以建立产业化政策来发展旅游业的系列化，但是由于产业化政策的不完善，导致前期的盲目开发以及破坏性的利用，造成了一定的环境污染，对许多旅游资源造成了不可逆的损害，影响了旅游资源的可持续发展，所以应完善旅游业的产业化政策，发展旅游业的系列化不能只依靠政府的推动和企业的促进，还要重视对环境的保护和旅游资源的可持续发展。

(三)政府扶持政策缺少对旅游服务部分的扶持力度黑龙江省旅游业系列化发展的政府扶持政策更多的是对旅游企业的扶持，而对旅游服务的扶持政策却甚少，政府对旅游服务的扶持，对旅游服务水平的提高有着颇为深刻的影响，所以，政府应该完善扶持政策，加强对旅游服务部分的扶持力度，设立旅游服务的专项扶持资金，为各项旅游服务业务给予补贴，并设立服务业发展扶持资金。

四、公共政策存在问题的原因分析

黑龙江省政府为了能够加快旅游业的发展，提出了一系列的公共政策来促进旅游业的发展，虽然取得了一定的成绩，但是并没有达到非常理想的效果，其主要是由于一些客观原因制约着这些政策的实施。

(一)黑龙江省经济水平比较落后

黑龙江幅员辽阔，有着独天德厚的自然优势，但是黑龙江省的总体经济水平比较落后，在旅游业系列化发展的过程中必然会困难重重，在为工作人员发放福利的过程中，缺少专项资金做支持。财政的资金，来源于社会的税收，社会的税收来源于社会人民的收入，经济水平的落后影响着政府对旅游业系列化发展各项政策的实施。

(二)政府市场部门缺少旅游产品多样化的创新团队黑龙江省政府发展旅游业系列化的过程中，旅游产

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和部分采用银行贷款等多方集资来解决资金问题。

第二，不同整理区域农村居民点整理潜力存在较大(三)实施挂钩政策，建立指标周转制度

差异。经“人均法”与“户均法”测算整理潜力由大到小大依照“科学规划、分步实施，总量控制，严格管理，自体依次为八五二农场、八五三农场、五九七农场、二九一愿合法，维护权利”的原则，开展城镇建设用地增加与农农场、北兴农场、友谊八分场、饶河农场、双鸭山农场、江村居民点用地减少相挂钩的试点工作，

以“总量控制，计川农场、曙光农场、红旗岭农场、宝山农场。无论是按照划安排；周转使用，封闭运行；定期评估，到期归还”的原“人均法”还是按照“户均法”测算，八五二农场整理潜力则探索建立挂钩周转指标的相关配套政策，及时总结挂都为12个农场中最大，分别是1699.19hm2和钩试点经验，形成完善的居民点整理制度与机制。

1982.64hm2；宝山农场整理潜力始终为12个农场中最小，(四)完善宣传机制，健全公众参与制度

分别是5.06hm2

和66.16hm2

。

充分利用各种媒体，深入对居民点整理的主要内容第三，红兴隆垦区农村居民点整理潜力较大。三种测和土地基本国情和国策进行广泛宣传，提高全社会依法算结果表明，全垦区农村居民点整理潜力为依规用地意识，增强全民对科学用地、节约用地、保护资1058.97~9396.29hm2之间。

源重要性的认识，使遵守土地利用法律、规划、政策成为六、对策与建议

全社会的自觉行为，保障居民点整理工作的顺利开展。红我国的农村居民点整理在实践工作方面都尚处于摸兴隆垦区农村居民点整理过程中要扩大公众参与，切实索阶段,还存在着一些不足之处，

为了推进红兴隆垦区的增强居民点整理的公开性和透明度，在具体安排土地整农村居民点整理的顺利进行，

提出以下对策与建议：理复垦方面应当广泛听取公众意见。经批准的居民点整(一)制定土地利用总体规划，

并与相关规划衔接理项目应当依法予以公告，接受公众监督。

红兴隆垦区应根据当地自然、经济、社会条件，制定[参

考

文

献]

土地利用总体规划，进而对土地的开发、利用、治理、保护[1]陈荣清,张凤荣,孟媛,等.农村居民点整理的现实潜力估在空间上、时间上做总体安排和布局；在红兴隆垦区土地算[J].农业工程学报,2009,25(4):21

利用总体规划的基础上编制农村居民点用地整理的专项[2]王玉波,雷国平,唐莹,等.农村居民点土地整理的效益评规划，拟定重点整理区域，明确需要整理的农村居民点的

价方法探讨[J].中国农业资源与区划,2008,29(2):4数量、规模及分布状况，确定具体实施时序；各部门、各行[3]杨庆媛,田永中,王朝科,等.西南丘陵山地区农村居民点业编制的城市、村镇、交通、水利、能源、旅游、生态建设等土地整理模式———以重庆渝北区为例[J].地理研究,相关规划，应与红兴隆垦区土地利用总体规划相互衔接。

2004,(4):469-477

(二)拓展资金渠道，保障整理顺利开展

[4]张明举,孙钰霞,刘今朝.土地利用规划与管理实务全书农村宅基地整理经费支出主要包括拆迁费、复耕费、[M].北京:光明日报出版社,2002

基础设施费、建房费，资金的使用，严格按国土资源部《土[5]师学义,陈丽,杜轶,赵敏.潞城市农村居民点整理潜力研地开发整理项目资金管理暂行办法》和其他相关财务管究[J].山西农业大学学报,2003(3):268-272

理制度进行。坚持实行专户专款专用，单独核算，不截留，[6]潘元庆,陈伟强.农村居民点整理潜力分析与评价研究不挤占挪用。坚持财经制度，

规范财务手续，规范资金的[J].河北农业科学,2008,12(10):98-100

正常运行，保障整治项目的顺利实施。

整理经费由农垦总[责任编辑：

刘玉梅]（上接第7页）

仅为25％，低于其他商务服务业。从业人员素质的偏低已品相对比较单一，虽然制定并实施了相关的行业管理经阻碍了黑龙江省乡村旅游产业向更高的层次发展。

标准，但目前旅游产品的种类数量仍然不能满足人民[参

考

文

献]

群众的精神需求，政府市场部门旅游从业人员的素质[1]杨培玉.旅游业公共政策创新驱动力研究[J].人民论坛，

不高而且数目比较少，缺少旅游产品多样化的创新团2010(20)

队。政府部门要努力培养高素质的专业管理人才，对[2]王镜.国际金融危机背景下黑龙江旅游业发展策略的从事旅游业系列化工作的在岗人员进行专业培训，以调整研究[J].生态经济，2010(1)

提高服务质量。

[3]刘春梅，

樊磊.黑龙江省旅游业的发展潜力[J].北方经(三)旅游监管部门缺乏高层次的管理人员

贸，2003(1):114-115

旅游业系列化发展是新时期新兴的旅游形式，但很多[4]李银兰，等.国内旅游消费模型初探[J].重庆商学院学旅游监管部门的管理人员对此认识不到位，

不懂如何去管报，2002(3):40-42

理，许多乡村旅游的从业人员素质普遍低下。根据国家经[5]王镜.国际金融危机背景下黑龙江旅游业发展策略的济普查的数据，2007年底黑龙江省旅行社从业人员为调整研究[J].生态经济，2010(1)

4.1652万人，其中本科以上学历人数占从业总人数的比重[责任编辑：刘玉梅]

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