推进农村基本公共服务均等化问题研究

我国已全方位开启社会经济发展模式的升级和变　入差距和基本公共服务差别最为突出。就公共服务差别　迁。全面提高农村基本公共服务水平，让广大农民共享　改革发展成果，缩小城乡差距和促进社会公平正义，建立　内需型社会，加快城镇化进程等，已成为“十二五”统筹城　乡发展的主旋律。　一而言，比如农村人口综合素质偏低，这会从根本上制约农　村发展，进而影响整个国家经济社会协调发展。在“十二　五”期间，坚持以人为本、民生优先的原则，推进农村基本　公共服务均等化，成为实现城乡经济社会发展一体化新　格局的重点领域和关键环节。　推进农村基本公共服务均等化是转变经济发展方式　的内在要求。“十二五”初步实现城乡基本公共服务均等　４７　、推进农村基本公共服务均等化的重要意义　经过３　Ｏ多年的改革发展，我国已从生存型发展阶段　进入到发展型阶段。在这一阶段，经济快速增长同发展　不平衡、资源环境约束的矛盾，全社会公共需求全面快速　化目标，大致需要投入２０万亿元财政资金，使居民消费　增长与公共服务不到位、基本公共产品短缺的矛盾，经济　率提高３～５个百分点，促进我国走向消费大国。未来５～　发展、社会进步同公共治理建设滞后的矛盾，城乡之间、　地区之间发展差距日益拉大的矛盾等公平问题日益凸　ｌ　０年，我国城镇化率若以１￣１．３Ｚ的速度增长，将从目前　的４７％提高到６０Ｚ左右，为扩大内需提供巨大支撑。我　国最大的内需潜力在农村，解决好农村公共产品供给问　显，成为我国改革发展的一个全局性问题。基于此，我国　经济发展模式迫切需要从依赖“市场驱动”和“要素驱　动”，转到依靠“效率驱动”和“创新驱动”上来，在注重经济　发展质量的同时，更加重视民生和社会建设，更加强调经　题，有助于稳定农民的未来预期，减轻预防性储蓄倾向，　扩大农村消费需求　有助于调整政府的投资和消费结构，　使政府由向基础领域投资逐步向改善民生和消费型投资　转变；有利于调整收入分配结构，实现城乡居民收入增长　济和社会并重发展。“效率”和“创新”驱动强调市场经济　制度内涵的提升、社会转型、提高国家综合竞争力，重视　与经济发展同步、劳动报酬提高与劳动生产率提高同步　的既定目标。我国基本公共服务体系不健全，主要体现　在农村区域，没有农村基本公共服务的均等化，就不可能　实现区域之间、社会群体之间和城乡之间的公共服务均　完善就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、住房等保障和　改善民生的制度安排。由于历史、社会、体制和资源禀赋　等诸多方面的原因，我国城乡差别尤其是城乡居民的收　中图分类号：Ｆ８１０．７文献标识码：Ａ文章编号：１００８—５９４７（２０１　１）０３—００４７—０４　即：底线生存服务，包括公共就业服务、社会　ｌ政等化。“促进就业和构建和谐劳动关系”，主要是提升农民　为四个方面，　工的社会政治地位、ｆ保障农民工的合法权益。“努力提高　刀＿ｒ配中的比重”，主要是提高农民和农民工的收入水平。“加　保障等；基本发展服务，包括教育、医疗卫生、文化体育、　经居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分　民政等社会事业中的公益Ｉ　领域；基本环境服务，包括公　共交通、公共通信、公用设施和环境保护等；四是基本安　全服务，包括公共安全、消费安全和国防安全等。　强和创新社会管理，正确处理人民内部矛盾，切实维护社　会和谐稳定”，政府公共服务的对象也主要是农民和农民　工。　目前城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收　入差距的影响度达已到３０％～４０％左右。统筹城乡发展　的实质是公平发展，相当大程度上取决于城乡农村义务　教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、公共就业服务等　基本公共服务的实现程度，在未来城乡—体化过程中，迫　切需要将“缩小城乡收入差距”的既有思路提升到缩，Ｊ峨　乡公共服务差距的战略层面。统筹城乡发展是一系列制　度创新的过程，农村公共服务体系是其中最具基础性和　关键性的因素，应予以率先建立。比如，建立农村公共服　务体系，满足农民在教育、医疗、社会保障、就业等方面的　一基本公共需求，户籍制度改革才会取得实质性进展；建立　农村基本养老保险体系，才能为农村土地物权化改革提　供有利条件，发挥土地要素功能，推动土地有效流转和农　村劳动力转移。此外，农村发展离不开农民发展，政府提　供均等的基本公共服务，才能改变农民自身的弱势地位，　体现出农民的主体性，从而实现农民自身的“实质自　由”。我国已进入到包括经济、社会、政治、文化等各个领　域协调发展的后改革时代，推进农村基本公共服务均等　化，使城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所　养、住有所居，不仅是我国社会走向和谐的必要条件，也　是我国在新的发展阶段必须承担并完成好的一项重大任　务。　二、基本公共服务及其均等化　基本公共服务是建立在一定社会共识基础上，由政　府根据经济社会发展阶段和总体水平、以全体社会成员　分享改革发展成果为基本目标而提供，旨在保障个人生　存权和发展权所需要的最基本社会条件的公共服务。它　有三个基本特征：一是公共服务中最基础和核心的部分，　与人民群众最关心、最直接、最现实的切身利益密切相　关：二是政府公共服务职能的“底线”，由政府负最终责　任：三是随着经济发展水平和政府保障能力的提高，它的　范围应逐步扩大，标准应不断调整。基本公共服务划分　所谓基本公共服务均等化，指平等地、非歧视性地保　障一国全体公民的基本公共服务需求，是全体公民共享　国家发展成果的基本途径。它以公民平等的公共服务享　有权为基础，以政府为责任主体，以相关制度安排与服务　供给为载体，以公共资源合理配置为支撑，以向全体公民　提供与其基本需求相适应的普惠性公共服务为目标。我　国农村居民人数众多，农村经济社会发展水平远落后于　城市，实现基本公共服务均等化的重点和难点在农村。　农村基本公共服务涉及教育、文化、卫生、医疗、社会保　障、就业、公共基础设施等多个领域。就现阶段而言，生　存型公共服务仍然是农村基本公共服务供给的主要内　容，主要包括农村乡村道路、农田水利、医疗卫生服务、就　业服务、基本社会保障等；发展型公共服务主要有义务教　育、科学技术与推广应用等。由于地理环境、生产条件、　生活方式、城乡经济社会发展水平差异等多方面因素影　响，短期内农村基本公共服务水平可能与城市还有较大　差别，但新阶段在最有可能的领域尽快实现城乡基本公　共服务的制度统一和体制衔接，是推进城乡基本公共服　务均等化的首要任务。　推进农村基本公共服务均等化是一项长期任务，必　须坚持保基本、广覆盖、可持续的基本原则，尽力而为、又　量力而行，不断完善体制机制，采取统筹谋划、综合配套、　分步推进的发展战略，逐步实现由目前的“统一筹划、制　度有别”向“制度统一、标准有别”，再向“制度统一、柿隹统　一”转变。第一步，完善农村基本公共服务体系。优先确　定底线生存服务和基本发展服务，以提供基础性公共服　务和社会保障为重点，满足农村居民最低生活保障、基本　养老保障、初级医疗保健、基础教育、公共安全等基本民　生需求，实现农村社会保障和基本公共服务的公平性及　普及性。在投入上，确保增量资源向农村倾斜，盘活优化　存量资源，提高均等化程度。第二步，在经济发达地区，　率先建立城乡统一的基本公共服务制度；在中等发达地　区，加快提高农村基本公共服务水平，为城乡制度对接积　极创造条件；在欠发达地区，先完善农村基本公共服务体　系，在政策和制度设计上，预留城乡基本公共服务均等化　的制度接口。第三步，将农村基本公共服务体系纳入城　镇公共服务体系，实现城乡基本公共服务的制度对接和　水平差距的逐步缩小。　土地增值税、耕地占用税和契税等合并为统一的财产税ｉ　完善资源价格决定机制，提高资源税税率；清理和规范非　税收入，将收入稳定、具有税收性质的收费改为规范化的　税收；等等。再次，进一步完善转移支付制度。调整和归　并过多的转移支付形式，逐步取消维护地方既得利益的　三、推进农村基本公共服务均等化的路径选择　第一，创新农村基本公共服务制度。在我国目前普　遍实行“省直管县”（区域中心城市所辖若干县）体制下，　由省（区域中，己蜮市）政府按照本区域农村经济社会发展　税收返还和体制补助，并将其并入一般性转移支付；同时　将民生性基本公共服务的财政投入纳入一般性转移支　付，根据不同地区的柿隹需求及财政缺口，按照公平、公　需要和农村公共需求的多层次性，编制教育、医疗卫生、　基础设施、文化、社会保障的专项发展规划，明确各项公　共服务事业发展的目标任务，形成覆盖全区域的城乡公　共服务规划体系。下一级地方政府根据上一级政府的公　共服务发展规划，将结合自身实际的农村基本公共服务　事项明细化、形成目录，以法律文件形式公诸于众。同　时，各级地方政府应以规范稳定的税收收入为主要内容，　建立公共收入预算体制；并按照“因素法”和“零基预算”　法，将各级政府事权以及所承担的农村基本公共服务责　任分解为支出事项，编列出农村公共支出预算体系；再运　用“影子价格”理论估算每一项农村基本公共服务的市场　预期价格，继而估算出人均经费，以及村、乡、县乃至省　（区域中心城市）的农村基本公共服务经费总额。在确定　农村基本公共服务项目和经费标准基础上，下级政府公　共预算当期缺口由上级政府转移支付全额补足，以此实　现区域内每个县（区、市）及所辖乡村之间公共支出财政　能力的横向平衡。考虑到城乡以及各地经济社会发展水　平的差异，各区域农村基本公共服务均等化应分阶段有　步骤、有差异地推进，逐步实现由目前的“统一筹划、制度　有别”向“制度统一、标准有别”，再向“制度统一、标准统　一”转变。　第二，促进财政能力均等化。财政能力均等化是农　村基本公共服务均等化的基础和基本实现手段。首先，　根据公共需要的层次性和集权与分权的关系划分各级政　府的事权，将义务教育、公共卫生与基本医疗服务、基本　社会保障等民生性基本公共服务的事权上移，加大中央　政府的支出比重。在地方政府中加大省级财政支出比　重，以减轻县乡财政的支出负担。继续推行“省直管县”、　“乡财县管乡用”等财政管理方式改革，减少财政层级和　中间环节，提高公共财政资金运行效率。其次，采取措施　增加地方政府收入，比如可考虑将房产税、车船使用税、　正、规范、透明和稳定的方式拨款，以均衡各地财力；调　整、清理和规范专项转移支付，加大对中西部地区公共服　务的投入力度和政策倾斜。　第三，建立政府主导、各种社会主体共同参与的多元　供给机制。政府作为公共服务供给主体，并不排斥提供　主体与方式的多元化，关键在于引入竞争和放弃垄断。　政府具体负责制定农村公共服务发展规划和年度实施计　划，并按规划和计划建立地方公共预算，筹措和分配农村　基本公共服务经费，指导和监管农村公共服务供给主　４９　体。各种社会主体参与提供农村准公共产品和服务，以　招标委托和政府规制方式，通过竞争比选、并在村民监督　下运行。广大村民行使投票决定农村基本公共服务具体　内容的弹性选择权，以及准公共产品和服务供给主体的　竞争性选择等决策权。在多元供给机制下，农村义务教　育、社会保障等重点基本公共服务，由政府公共财政提　供；农村小微型水利设施、清洁饮水、通村道路等准公共　服务，由政府和农民共同提供；对于村内道路、灌溉、施　肥、治虫、农产品加工与流通等具有“俱乐部”性质的公共　服务，通过加强农民自我组织，以协会、专业合作组织等　方式提供；对于纯私人产品的提供，则按照“谁投资、谁所　有、谁管理、谁受益”的原则，建立起产权明晰、利益直接　机制，充分发挥市场的作用。　第四，加快发展以民生为重点的农村公共服务。在　教育方面，要合理配置公共教育资源，重点向农村、边远、　贫困、民族地区倾斜；促进义务教育均衡发展，统筹规划　学校布局，推进义务教育学校标准化建设；实行县（市）域　内城乡中小学教师编制和工资待遇同一标准，以及教师　和校长交流制度。在就业方面，完善城乡公共就业服务　体系，推动就业信息全国联网，为劳动者提供优质高效的　就业服务；健全面向全体劳动者的职业培训制度，加强职　业技能培训能力建设。　第六，积极推进农民工市民化。实行主动接纳农民　工融人城市的方针和政策，坚持因地制宜、分步推进，把　有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家　新农合人均筹资标准及保障水平，并缩小差距；提高城镇　职工医保、城镇居民医保、新农合最高支付限额和住院费　用支付比例，全面推进门诊统筹。同时，完善农村社会保　一院麟　框一防农一柩础可一蝌献城　属逐步转为城镇居民。以流入地全日制公办中小学为　主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高　中阶段教育的衔接。建立农民工基本培训补贴制度，推　进农民工培训资金省级统筹。多渠道多形式改善农民工　障体系，加强农村公共文化和体育设施建设。　第五，构建农村公共服务运行机制。一是创新行政　管理体制，探索在现有涉及城乡居民公共服务的职能部　门推行大部门制，通过机构重组、职能调整及管理职责向　乡村延伸（比如在乡、镇搭建适度集中的政府服务中心）　等方式，打破了原有公共服务管理的城乡分割格局，并加　强县、乡、村和社区基层公共服务机构设施和能力建设，　提高基层服务能力。二是进一步推进农村基层民主制度　建设，构建以村党组织为领导核心，村民（代表）会议为村　级自治事务最高决策机构，村民议事会为常设决策机构，　村委会为执行机构，集体经济组织为独立市场法人，各种　其它经济社会组织广泛参与的多元村级公共治理机制。　村一级应从服务标准、投入保障、管理机制、管理组织、人　才队伍等方面，制定出村级公共服务和社会管理的目标　任务，并将农村基本公共服务投入的政策、方向、规模等　以各种形式公之于众。三是建立农村基本公共服务均等　化动态监测体系，做好财政公共服务投入资金财务合法　性、合规性审查，加强对资金使用效率、效果和效益的绩　效评价，并将评价结果与财政拨款相挂钩，督促各级政府　提高资金使用效率。　居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入　城镇住房保障体系。让农民工逐步融入企业，合理稳定　提高农民工工资水平，保障农民工合法权益，完善维权法　规，健全维权机制，并将与企业建立稳定劳动关系的农民　工纳入城镇职工基本养老和医疗保险。促进农民工融入　城市社区，允许农民工参与社区自治，为农民工表达意愿　士旱世／＼亚Ｉ台。同时，以农村产权制度改革为核，　，致力于实　现生产要素在城乡之间自由流动，并通过彻底的户籍制　度改革，让农民进城不以放弃原有土地权益为代价，为城　市化奠定良好的基础。　参考文献：　ｆ１１第十一届全国人民代表大会第四次会议审议通　过．中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规　划纲要『Ｍ１．北京：人民出版襁２０１１．　ｆ２１黄云鸣“十二五”促进城乡基本公共服务均等化　的对策建议ⅡＪ宏观经济研究，２０１０（７）．　ｆ３１胡祖才．关于促进基本公共服务均等化的若干思　考【Ｉ】．宏观经济管理，２ｏｍ（８）．