如何完善行政决策体制

如何完善行政决策体制,打造高效廉洁的政府？

经济与管理学院 公共事业管理专业 2010052605 叶宝治 指导老师 ：林丽春

摘要：行政决策是行政管理活动的首要和中心环节，是政府管理的核心，其正确与否直接关系到行政管理的成败。行政决策体制是行政决策活动的制度化规范，科学的适宜的行政决策体制对于保证行政决策活动顺利有序进行，保证政府的高效廉洁有着至关重要的作用。健全的行政决策机制是正确决策的基本前提。行政决策的科学化和民主化是健全行政决策机制要实现的目标。同时，决策的科学化和民主化又离不开法制作为保障。因此，决策的科学化、民主化、法制化三者是相互联系、相互渗透、不可分割的有机整体。民主化是基础，科学化是主导、法制化是保障。行政决策的科学化、民主化和法制化已成为新时期健全行政决策机制的重要目标。

关键字：行政决策机制 科学化 民主化 法制化 高效廉洁

目录

引言 一、我国行政决策体制发展现状 .................................................... 4

（一）建立健全科学民主依法决策体制的观念逐渐被人们接受和重视。 .. 5 （二）逐步建立了行政决策系统。 ............................................................. 5 （三）逐步规范了决策程序，建立了一系列决策制度。 ............................ 5 （四）行政决策民主化公开化取得一定进展。 ........................................... 5

二、我国行政决策体制中存在的主要问题 ..................................... 5

（一）科学决策体制尚未真正建立 ............................................................ 5 （二）行政决策缺乏民主公开性 ............................................................... 7 （三）行政决策缺乏程序化、规范化、制度化 .......................................... 7 （四）行政决策缺乏监督和评估机制 ........................................................ 7

三、完善行政决策体制的对策 ........................................................ 8

（一）增强行政决策的民主性 .................................................................... 8

1、要坚持重大问题人民代表大会讨论、审议制度。 ............................ 8 2、要健全公开办事制度。 ................................................................... 8 3、要健全社会通报制度。 ................................................................... 8

（二）增强行政决策科学性 ...................................................... 9

1、要健全专家咨询制度。 ................................................................... 9 2、要完善社会听证制度。 ................................................................... 9

（三）强化对行政决策行为的监督 ........................................... 9

1、要制定《行政决策程序法》，以法律形式规范决策程序。 ............. 10

2、要建立行政决策评估制度。 .......................................................... 10 3、要建立行政决策违宪、违法审查制度。 ........................................ 10 4、要强化舆论监督机制。 ................................................................. 10 5、要强化行政者的责任意识。 .......................................................... 10

引言

实行科学决策、民主决策和依法决策是我国社会主义政治文明建设的一项基本内容，是社会主义市场经济发展的客观要求，也是建立法治政府的一项重要目标，具有重大的现实意义。改革开放以来，我国社会主义现代化建设取得了举世瞩目的巨大成就，这与我们党和政府制定和实施的一系列正确的路线、方针、政策和法律、法规密切相关。同时，随着社会主义民主政治和市场经济的发展，加入世贸组织的新形势，对决策创新提出了许多新的要求。由于受传统的决策体制、机制和方法、观念的影响，一些地方和部门在行政决策方面难以适应新形势、新任务提出的新要求，随意决策、滥用决策权、搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩工程”的现象还时有发生，人民群众反映强烈。解决这些问题，就必须建立健全科学民主决策机制，推进行政决策的科学化、民主化和法制化。

一、我国行政决策体制发展现状

新中国成立以后，我国建立了社会主义政治制度下的民主集中制决策体制，然而由于受封建专制统治社会的长期影响，个人迷信、家长制作风的民族心理及思维方式仍根深蒂固，我国政制及行政决策体制在实际层面上仍然表现为中央高度集权的权力型体制。政治上，以党代政，中央高度集权；经济上，实行高度集中的单一经济公有制；行政上，政府包揽一切。虽然这样的行政决策模式在特定的历史条件下曾发挥过积极的作用，但随着中国经济、政治体制改革的不断深化，我国经济发展水平大大提高，经济结构日益复杂，计划经济体制逐步被市场经济体制所代替，社会结构变得越来越富有流动性、复杂性，社会主义民主法制建设不断发展，这使得传统的行政决策体制弊端日益显露，越来越不能适应当今社会发展的需要。为此，行政决策体制改革就显得迫在眉睫。

我国行政决策体制改革取得的成就。随着经济体制改革和行政体制改革的步伐，民主法制建设的开展，我国的领导体制和行政体制改革持续展开，为我国行政决策体制改革提供了可靠保障，促进了我国决策体制的合理化，在决策体制改革方面取得了很大进步。

（一）建立健全科学民主依法决策体制的观念逐渐被人们接受和重视。

（二）逐步建立了行政决策系统。

决策中枢系统逐步推行了党政分开、政事分开，协调了中央与地方的关系。各地普遍建立了政策研究室、各种类型的发展研究中心，以及管理咨询公司、学会研讨会等咨询机构，信息中心和监督系统也相继建立。

（三）逐步规范了决策程序，建立了一系列决策制度。 （四）行政决策民主化公开化取得一定进展。

长期以来，我国的行政决策往往是“个人说了算”，领导者个人高度集权，专断又封闭。近年来，随着民主政治建设的深入，行政决策逐渐走向民主公开化，特别是决策责任制的推行，使决策者迫切需要“问政于民”，以减少决策的失误。伴随着信息技术发展，各地在建立重大决策集体决定制及发展民主作风的同时，也普遍采用了听证制度，通过网络调查等各种形式征集群众意见，大大推进了决策的民主公开化。

二、我国行政决策体制中存在的主要问题

虽然我国行政决策体制改革取得了一定成效，但改革的步伐还远不能跟上我国社会转型的速度，远不能达到改革的目标，行政决策体制仍存在很多问题，不能适应现代化需要。

（一）科学决策体制尚未真正建立

1、行政决策主体职责不清，各级党委、政府及人大的决策权力、职责及范围的划分仍不甚明确，关系仍未理顺，人大及政府的决策潜力尚未充分发挥。邓小平在1986年就明确指出“不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。党政要分开，这涉及到政治体制改革。”政治体制的改革，“首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解

决中央和地方的关系，同时各级地方政府也有个权力下放的问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”然而这个问题至今没有很好地解决，党的机构行政化比较普遍，引发了不少矛盾，导致决策系统混乱。另外，中央与地方之间，政府与事业单位之间，政府与非政府公共组织之间的职责也没彻底划清，行政决策体系中决断、信息、参谋、监督各子系统还没真正发挥其分工合作、密切配合、科学决策的作用，致使决策缺乏综合协调性。决策体制的非科学化造成一些领导常常做出头脑发热的政府决策，极易引起经济过热增长或渐致出轨，如曾出现的一段以“爆炒”为特征的“房地产热”“股票证券热”“期权交易热”等都是很好的说明。

2、行政决策中枢机构的综合协调中心地位没有确立。行政决策是当代中国最重要的公共管理决策，它实行分级分工管理，这就是行政协调任务繁重，西方发达资本主义国家绝大多数已经确立了行政决策的中枢地位，而我国改革开放以来的历次行政改革都没有突出中枢机构的综合协调中心地位。

3、咨询、信息机构薄弱。专门化信息机构不多，难以形成完整的信息网络，信息来源与信息质量受局限，信息处理技术、方法比较落后，信息处理能力比较低，使信息系统难以充分发挥作用。虽然我国改革开放以来已初步建立了咨询系统，但私营的和民间的政策研究咨询机构发育缓慢、数量少、功能弱，不能在

政府决策中发挥应有的作用。咨询机构的独立性不强，权威地位不高，职能发挥不全，其作用的发挥往往取决于领导人的偏好，致使一些政策研究机构基本上变成了秘书班子，甚至闲差。当前咨询机构的运行机制基本上“条块分割”，互相封闭，各行其是。对同一个问题的研究，有各取所需，各为其主，客观公正性不够，重复研究、重复劳动的情况时有发生。兼之政策研究机构专业化程度不高，研究咨询人员总体素质还有差距，有分量的研究不多，更促使了领导不重视发挥政策研究机构的咨询作用。

4、决策内容“越位”与“缺位”并存。行政决策的目标应该是尊重、恪守市场规律，在有利于发挥市场机制，确定和保障公民自主管理权力的前提下去解决市场失灵及市场失衡的问题。而当前我国行政决策在内容上却存在着“越位”与“缺位”现象，一方面政府仍过多地对微观经济活动进行干预，排斥市场，替代市场，干预社区、非政府组织、基层组织内部事务的决策，做了太多政府不该做的事；另一方面对一些维护平等竞争、调节社会分配、健全社会保障、维护弱势群体利益、保障生态环境等市场、社会难以调节的问题存在着不少政策“真空”或不到位之处。

5、决策方式、决策手段不科学。西方国家在决策方式、技术上进行了不少的探讨，积累了不少的经验，而我国行政决策人员本身缺乏科学决策的相关知识，又不借鉴西方经验，忽视咨询机构的作用，往往凭自己的经历、经验和感受决策，喜欢依照传统和惯例，用老方法处理新问题，“经验性决策”普遍存在。

（二）行政决策缺乏民主公开性

在行政决策方式上，有些决策者长官意识主导决策，不听从他人意见，决断时“一人专断”，或想当然拍脑袋，或盲目搞政绩工程、形象工程。在决策过程中，民众参与程度低，社会力量对决策的影响力较弱，社会公众参与公共决策过程的具体方法和途径也十分不足，公众意见、愿望、要求难以表达，群众建言难以进入领导视线或根本不被重视，甚至专家论证也被抛之一旁。这种民主作风的缺乏削弱了群众参与的信心，从而强化和助长了“一言堂”、“一人专断”式的行政决策。此外，在决策过程中，我国尚未制定相关制度让国民直接参与政府决策，尚未规定决策公开的内容及环节，一些重大决策不够透明，一般只将决策结果见诸新闻、报纸、广播、网络等，决策过程民众很难知晓，严重损害了民众的知情权和参与权，致使决策难以反映民意。民众对决策的不理解也给决策执行带来了不少问题。

（三）行政决策缺乏程序化、规范化、制度化

理想的行政决策过程应该包括发现问题、确定目标，调查研究、咨询论证，拟定方案、分析评估，方案选优、试点试验，实施并反馈、调整提高等一系列环节。然而在现实的决策过程中，一些功能环节如咨询论证、反馈、调整提高等却往往被忽视，常常是“谋”“断”不分家或有“断”无“谋”，科学合理的决策程序的确立并未受到足够重视。决策的法制化程度也很低，至今我国的行政决策特别是重大事项的决策程序还没有一部统一的《行政程序法》来规范。关于决策的听政程序的规定也只是分散的和零星的，只是在《价格法》、《行政处罚法》、《立法法》中作了规定，决策的听政程序并没有成为一切行政决策的法定程序要求。

（四）行政决策缺乏监督和评估机制

行政决策责任制亟待健全。由于我国的行政决策过程缺乏民主公开性，权力过分集中，使得对政府的行政决策缺乏机制保证，人大和司法的监督很不到位，公民和社会的监督则没有法律保障，新闻媒体的自由权仍受某种程序的限制，当行政决策损害公众利益时，公民也没有正当的救济途径。而决策评估则长期得不到重视，缺乏合理的评估标准，重决策轻评估，在评估中往往重“定性”，轻“定量”，评估缺乏科学性。

虽然我国行政决策责任制已经启动，但仍存在很多问题。在我国目前的行政决策体制中，决策责任主体不明确，决策权力与决策责任相分离，常常是“集体

决策，集体负责”，而实际上却是无人负担责任。决策中由于对责任制缺乏有利的监督主体，一些“拍大腿冲动上马，拍胸脯盲目自信，拍屁股推卸责任”的决策者在出现多次重大决策失误后仍然逍遥当官。决策成败与决策者的荣辱得失、升迁降免等缺乏直接的、必然的联系，决策者往往以经验缺乏为借口，逃避责任。目前，我国已经出台了一些相关的责任制度，如政府报告制度、人大代表审议制度等，但这些制度间缺乏整体配套性，缺乏内在衔接，作用难以发挥，更重要的是，我国对抽象行政行为的责任追究，还几乎没有明确的制度规定。

三、完善行政决策体制的对策

在完善行政决策机制过程中，必须进一步增强决策的民主性和科学性，进一步强化对行政决策行为的监督。

（一）增强行政决策的民主性

1、要坚持重大问题人民代表大会讨论、审议制度。

各级人民代表大会不仅是国家权力机关，还是社情民意表达机关。因此，各级政府应该切实按照宪政要求，重大问题必须提交同级人民代表大会及其常务委员会讨论和审议，并形成一以贯之的制度。 2、要健全公开办事制度。

在行政管理，尤其是在行政决策的过程中，凡是与基层工作、与经济发展密切相关的工商、税务、土地、环保以及外事审批等业务都应该做到公开办事，其内容包括制度公开、程序公开、结果公开。在公开办事的基础上，逐步提高组织人事工作以及政府政绩考核的透明度，强化民意调查，通过公众舆论、人民来访、社会调查等各种途径和手段，了解人民群众对政府重大决策的意见，对政府和政府部门领导人的政绩评价。 3、要健全社会通报制度。

政府对于涉及人民群众利益的重大事项和社会热点问题，诸如一个时期经济形势、即将出台的改革措施、重大项目的立项、人民实际收入的增减、公共卫生

事件的防止和重大社会灾害的处理等问题，都应该通过新闻发布会等渠道，及时直接地向社会公众进行通报，增强政府与社会公众之间的双向沟通。

（二）增强行政决策科学性

1、要健全专家咨询制度。

专家咨询制度是现代行政决策机制的重要组成部分，必须进一步明确专家咨询机构的基本职能。各级政策研究机构，既是领导的耳目，又是领导的外脑。其主要任务不是找根据，作注释，而是出思路，当参谋，在重大问题上能够提出多种方案供领导决策参考。同时必须在专家咨询机构中进一步营造民主氛围，提倡不同观点的自由讨论，支持思想交锋，把对领导负责和对人民群众负责结合起来，在重大问题上敢于发表独立见解，敢于向领导表达不同意见，尤其是一些真知灼见。

2、要完善社会听证制度。

近年来，我国一些政府部门和公共组织在决定与人民群众利益密切相关的重大事项时，采取了社会听证制度，收到了良好的社会效果。但必须看到，社会听证制度在我国毕竟刚刚起步，还很不完善，甚至一定程度上还存在走过场的现象。完善社会听证制度，要在内容和形式上下功夫，做到内容具体、态度诚恳、代表广泛、形式灵活。坚持重大事项不召开社会听证会就不决策。政府或者主管部门的行政首长，要利用听证会，扩大社会参与面，邀请多方人士参加，实现与社会各阶层、各方面的对话交流，直接沟通，以便了解民情、听取民意、集中民智，使自己的决策真正建立在科学合理、切实可行的基础之上。

（三）强化对行政决策行为的监督

行政决策是行政管理活动的中心环节，是解决政治、经济、社会等所有问题的前提和基础。行政决策准确与否，不仅直接影响国家行政管理的成效，而且决定着国家和人民的命运。从本质上看，行政决策是一种政治过程，是一种追求公共利益并行使行政权力的过程。为了使权力的行使者在行使权利时实现权力与责任相统一，确保权力行使的正当性、合法性和合理性，必须“实行决策的认证制和责任制，防止决策的随意性”。为此，要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一。

1、要制定《行政决策程序法》，以法律形式规范决策程序。

行政决策程序的规范化和制度化，有利于行政决策的科学化、民主化，有利于及时纠正行政决策的主观性和随意性。借鉴西方国家的做法，根据决策科学化的要求，应考虑制定《行政决策程序法》，既对行政决策整个过程的步骤、秩序、形式和期限作出相互衔接的自主性规定，又对每个步骤作出具体操作性的规定。 2、要建立行政决策评估制度。

决策评估制度，既有利于衡量决策的实效，又有利于总结经验，改进决策，落实责任，因此很有必要就决策的评估标准、组织、方法、技术等作出明确规定。 3、要建立行政决策违宪、违法审查制度。

在西方发达国家，为了维护宪法的尊严，建立了一系列严格的违宪审查制度，设立专门的机构来审理违宪案件。对此，我们可以借鉴其合理的部分，建立我国的行政决策违宪、违法审查制度。具体来说可以启动全国人大常委会监督宪法实施的功能甚至设立专门的行政违宪、违法审查机构，直接对人大负责，独立行使司宪权；建立宪法诉讼制度，将行政决策的违宪、违法行为纳入司法程序予以追究，以保证在各级行政决策中对宪法和法律的有效遵守，以及对各级行政决策违宪、违法行为的及时追究。 4、要强化舆论监督机制。

舆论监督是现代社会保证政府决策科学化、民主化，防止随意性、失误性的有效途径，也是发扬民主、体现政府活动透明度的重要手段。应该允许新闻媒体对重大决策的失误以及造成的损失进行及时、如实的曝光。同时舆论媒体要为民立言，发表与人民群众生活相关的批评和建议，诸如公共事业、城市建设、教育收费、市场监管等等，从而为政府行政决策提供广泛的基础。 5、要强化行政者的责任意识。

要不断教育行政决策者在行政决策中，时刻为国家和人民的利益着想，怀着一种强烈的使命感和责任感从事行政决策活动，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。要让他们在法律规定的范围和职权内，依照法定的决策程序，认真负责地搞好各项行政决策，否则就必须承担法律责任，受到法律的追究。