教育产业化和教育市场化两种不同改革

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作者：杨东平2006-04-06

“教育产业化”是近年来使用频率很高、但缺乏共识的模糊概念。它基本不是一个理论概念，每个人的理解和所指各不相同。非义务教育阶段的职业教育、高等教育、民办教育、留学教育等作为公共事业，同时具有产业属性。“教育产业化”的合理性，是在教育属于“第三产业”的概念下，强调其产业属性的一面。通俗的理解，“教育产业化”泛指利用市场手段扩大教育资源、利用市场机制“经营”教育的各种举措。从2004年年初起，教育部一再指出“中国政府从来没有提出教育要产业化。”“教育部历来坚决反对教育产业化，教育产业化了，就毁掉教育事业了。”在现实的发展中，老百姓的评价并非来自语辞和理论，而是对教育现实中学校营利创收、高收费、乱收费、乃至钱权交易、教育腐败等各种不良现象的气愤和切肤之痛，“教育产业化”已成为享有骂名的负面词汇。

对“教育产业化”进行定义和概念之争并不重要。比较学术化的表达，“教育产业化”是指在教育领域实行的被称为“单纯财政视角的教育改革”，即在教育经费严重不足的背景下，为弥补经费短缺，围绕着学校创收、经营、转制、收费、产权等问题，以增长和效率为主要追求的教育改革。上个世纪90年代以来我国主要的教育政策，无论多种渠道筹集教育经费、“人民教育人民办”的农村“普九”，还是大学高收费，学校广办公司开展多种经营创收活动，公办学校转制、“名校办民校”和择校热，公办高校举办“二级学院”、“独立学院”，以及用房地产开发的模式兴建“大学城”等等，大致是循着这一思路。

“教育产业化”是纯粹的“中国概念”，无法与国外交流的。国外与之相似的概念叫“教育市场化”，是具有确定内涵的严格的理论概念，主要用于高等教育领域。西方国家从上个世纪80年代开始的“高等教育市场化”改革，是新公共管理改革的一个组成部分，旨在改善政府治理方式，通过引入市场机制配置资源、调整结构，提高高等教

育的活力、质量和效率。它在实践中主要有三个方面：一是减少国家、政府对高等教育经费投资的比例，增加非政府（市场、个人或家庭）对高等教育的投资。二是强化高等教育与私有经济部门的联系，加强大学与工商界的联系。三是加强私立或民办高等教育的角色和作用。

高等教育市场化并非纯粹市场化，围绕这一变革，事实上出现了两个逻辑。一方面，国家运用市场的理念和做法来运营高等教育，通过引入市场机制以增强高等教育的竞争性和选择性，使其提供的服务更适应市场的需要。另一方面，要想使大学能够灵活地在市场环境中发展，就必须减少对大学的控制，使大学成为市场的主体。因而，这一过程必须增强大学的自主性，使大学既不为行政驱使，也不致简单地蜕化为“市场的奴仆”。去年日本对国立大学实行“松绑”的国立大学独立法人化改革，就是最近的一例。

在基础教育阶段，情况是类似的。西方国家的公立学校由于发展过于均衡、缺乏竞争和严格的政府管制，造成了公立学校的教育质量和效率普遍不高、缺乏特色和活力，导致家长和社会的不满。从上个世纪70年代起，美国、欧洲、澳洲等地均出现了针对公立学校的择校改革，通过向家长和学生赋权，放宽择校限制，以促进公立学校之间的竞争。与高等教育市场化改革不同，它基本不涉及学校产权、经费或收费问题。公立学校改革更根本的特征是放权，政府通过权力下放，向社区和学校赋权，实行学校自治，从而增加教育的活力、形成学校特色的多样性，提升教育质量。虽然学校自治与家长择校并不必然相关，但两者在改革中共生的特点，显示它们创建教育服务“准市场”的实际功效。

以英国为例，《1986年教育法》对公立学校董事会进行改革，撤换和减少地方教育当局成员，增加家长和商业界的代表。同时，政府建立起一批完全不受地方教育当局影响的新型公立学校。《1988年教育改革法》，允许公立学校在家长无记名投票后选

择脱离地方教育当局，成为由中央直接资助的拨款公立学校，并赋予它更多的自主权。《1993年教育法》的主旋律是向学校、家长和社区放权。保守党政府甚至提出通过立法使所有学校成为拨款公立学校或废除地方教育当局的想法，希望所有公立学校都能成为自由的自治学校。其它国家对公立教育制度的改革，也是“择校”和“放权”这样两个措施。择校是引入竞争机制的手段之一，放权则是公立学校改革更主要的特征，它的基本追求是赋予学校真正的办学自主权，在学校、市场和政府之间构建新的关系。因而，它与其说是一场私有化、市场化改革，不如说是民主化改革；在有些国家，它被明确地命名为“教育自由化”。

不难看到，中国的“教育产业化”与西方国家的“教育市场化”和择校改革貌似而神异，问题、动机、政策取向、操作过程完全不同，有天壤之别。认识这一差异，的确有利于我们认识我国“教育产业化”的问题所在。

与中国将择校与高收费、学校改制、产权改革相联系不同，西方国家的放权和择校改革既不涉及高收费、创收和营利，也不涉及产权问题，主要是管理权的改革。在这些发达国家，政府的教育供给十分充足，政府的教育责任并没有减少，公共教育政策保障教育公平，保障弱势群体的受教育机会的基本价值并没有改变。择校改革既不是为了政府和学校创收，也不是为了提高升学率，而是以促进竞争、改善教育品质、增加公立学校的吸引力为主要诉求。

我国出现“教育产业化”虽然也有十多年了，但政府治理模式的转变还没有开始，政府对教育的管理，高度行政化、垄断资源和对学校的直接微观控制的弊端并没有改变。本应更大程度市场化的高等教育，仍处于主要由政府包办的状态；以世界一流大学为目标的研究型大学仍需处处“跑部前进”；本应作为教育产业的主体而大力发展的民办教育，仍然步履维艰，份额很小。我国基础教育阶段的择校竞争不可谓不激烈，然而，由

于学校的自主性没有出现，因此学校的办学特色、多样性也没有出现，仍然是单一的升学竞争、应试教育。结论是需要推动一场真正的教育改革——以体制改革为中心的教育改革。