我国耕地保护的现状、问题与对策

我国耕地保护的现状、问题与对策

作者：邹正冰颖

来源：《法制与社会》2018年第12期

摘 要 根据《2016年中国国土资源公报》的数据，近几年来，我国耕地总量呈持续减少趋势，耕地质量下降。我国现在基本确立了以耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度和土地开发、整理和复垦制度为主的耕地保护法律制度。借鉴美国耕地保护经验，我国可从制定配套的详细法律法规、把控耕地总量的动态平衡等方面来制定耕地保护对策。

关键词 耕地保护 耕地总量 耕地质量 占补平衡 作者简介：邹正冰颖，中南财经政法大学本科生。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.294 （一）在耕地总量方面

截至2015年，全国共有农用地约64500万公顷，其中耕地约13500万公顷，占比约百分之二十一。我国耕地总面积排全球第四，但人均耕地面积排名十分靠后。 （二）在耕地增减方面

2015年，全国因建设占用、灾毁、等各种原因减少耕地面积约30万公顷，通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积约24万公顷。 （三）在耕地质量方面

2015年，全国耕地平均质量等别为9.96等。其中，全国耕地总面积的3%为优等地；26%为高等地；53%为中等地；18%为低等地。（注：全国耕地质量评定为15个等别，最好的为1等别，最差的为15等别。优等地、高等地、中等地、低等地分别对应1到4等、5到8等、9到12等、13到15等耕地。） （四）耕地资源现状总结

近几年来，我国耕地总量呈持续减少趋势，耕地质量也不断下降。

我国《土地管理法》第三十三条和第四条分别规定了耕地总量动态平衡制度和土地用途管制制度，第三十一条第二款和第三十四条规定了耕地占补平衡制度和基本农田保护制度。土地税费制度在法律法规中有多处体现，分别在《土地管理法》第三十一、三十七、四十七、五十

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五条和《耕地占用税暂行条例》。农用地转用审批制度和土地开发整理复垦制度由《土地管理法》第四十四条、第三十八、四十一、四十二条制定。《基本农田保护条例》确定了耕地保护目标责任制度，《刑法》第三百四十二、四百一十条明确了耕地保护法律责任制度。可见，在法律法规方面，我国耕地保护制度有较为完善的体制，基本框架已经构成。 （一）在耕地总量方面

当前，我国深入推进新型工业化、城镇化建设，耕地后备资源被不断、减少。一是因为过快、过大地扩张城市规模，城市用地增加与人口增长的比例高出正常比例，同时工业用地占城市面积的比例超出合理限度，对开发区建设的失控不足，开发区、工业区大量盲目设定，造成了大量耕地“撂荒”现象，土地利用率大幅降低，不断侵占、减少城市周边耕地。二是由于农业内部结构调整，农产品价格走低，农民种植粮食的积极性降低，同时大批年轻农民为寻求更高的收入而进城进厂务工，导致大片耕地不得不被改为果园、茶园，甚至有的被闲置和撂荒。此外，多数农民将土地流转出去的意愿较为较强烈，耕地保护意识十分薄弱。

可见我国减少的耕地主要利用在城市建设、工业发展、农业调整等方面，城市扩张带来城市用地增加，由此侵占城市周边耕地；工业区不断建设开发，工人生活配套基础设施修建，也逐步侵蚀着郊区农用地；农产品经济效益下降，种植面积缩减，大量耕地被另作他用。 （二）在耕地质量方面

我国多注重保持耕地总数量的平衡，而忽略提升耕地质量。大量优质农田被侵占，尽管 “占一补一”的政策一定程度上保持了耕地面积总量的动态平衡，但新开垦的多为中低农田，与被占农田在质量上十分不对等，长此以往，高中产农田比重不断下降。可见，在实践中，“占优补优”政策没有被完全落实。

此外，农民在种植粮食作物方面的积极性和主动性因为农业效益的持续降低而严重受挫，耕地重用轻养的现实情况日渐普遍化平常化，与此同时，我国农业长期 “重化肥、轻有机肥”导致土壤理化性状变差和土壤营养比例失调。同时，日益老化的水利工程设施，蓄水总量下降，使得有效灌溉面积渐渐萎缩。伴随非农建设用地的拓展，工业化建设的不断推进，“废水、废渣和废气”排放量增加，人们使用化肥、农药超出基本限制，致使农田的生态问题愈发严重，生态环境问题迫在眉睫。

再次，西北地区是我国耕地后备资源的主要所在地，生态脆弱，开发难，易产生生态破坏。各地优先占用质优量好的耕地，补充的为质差量缺的新开垦耕地。长远看，占补在质量上的不平衡易致使耕地质量下降， 不利于建设后续耕地保护制度。 同时耕地所处的位置也影响着其经济效益，西北地区较为贫瘠的耕地在生产农作物方面的效益与东部沿海地区较为肥沃的耕地存在悬殊，“拆好墙补劣墙”的方式将会是恶性循环，肥沃土地一旦被毁损就难以恢复原样，而贫瘠土地一旦被破坏难以产出良好效益，甚至是造成严重的生态问题，得不偿失。

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（三）在耕地保护监管方面

我国的耕地管理部门兼管理、经营、监督等多种职能，制度执行的公开性和严格性稍有欠缺和不足。此外，我国《土地管理法》尚未明确界定“公共利益”的含义，由此出现一些地方政府“钻法律法规的空子”，打着“公共利益”的幌子向政治利益、工商业发展等提供便利，损害群众利益、侵毁大量耕地。 同时，有地方政府为追求短期政治经济利益，在依法划定基本农田范围时，选择经济价值低发展空间小的耕地，忽略改造投入大见效慢的中低产田。另外，现阶段科学技术的不足导致我国尚未完全实现耕地保护动态监测系统的建设，耕地执法监督仍存滞后性。

可见我国耕地保护监管存在的问题主要体现在制度欠缺和执行不当方面：相关法律法规在某些细节内容上规定不足，这些细节看似不起眼，但是往往会带来很大的影响。此外，缺少监管机构和监管体制势必会使有关部门在执行过程中存在一定程度上的非公开性和随意性，这样不仅造成公信力缺失而且会无法落实已有的相关政策法规，耕地保护将会暴露出更多的问题。 虽然中美两国国情不同，但美国在耕地保护机制中充分结合了经济、法律和规划等手段来综合推进耕地保护，因而对我国实行耕地保护制度仍具有不少现实借鉴意义。

在土地管理体系方面，由联邦政府内政部管理全国土地资源，设立土地管理派出机构在全国各地。可见，美国土地管理机构设置较为复杂，且没有统一的部门管属，按照美国宪法各州被赋予土地使用的管理权， 该管理权又被下放给地方政府， 在地方利益的促使下，破坏性的土地开发现象时常出现，一定的冲突在实现国家和州的目标方面自然体现了出来。对比而言，我国国土资源有统一集中归口管理的部门，即国土资源管理部门，具有较为明晰的主体和较为明确的责任。

在规划引领方面，美国土地资源管理经历了粗放管理、协调过渡和科学管理三阶段，现阶段主要强调科学规划、依法管理、合理有效开发利用，并强调人居环境和自然生态保护。美国的实践表明，行使规划权和保护私人合法权利并不冲突，因为任何权利都会受到制约，不存在二者之间的矛盾。美国对土地利用的总体规划和城市的具体规划进行科学编制，对城镇发展延伸的边界进行严格的控制，从而减少城市建设对周边耕地的侵占。同时，限制盲目扩张城镇的行为和对农用地出于经济建设目的的占用，力求实现对城镇郊区高质量的优质耕地资源的保护。并且，对农业结构进行适时化调整，建立生态化的农田保护区，实现农产品的集中生产，提高土地的集约化利用率。

在政策法规方面，美国从中央到地方制定了一系列的法律法规，联邦和各州政府都订立相关法律以保护优质耕地，并奖励自发保护行为。同时鉴于法律滞后性的不足，联邦和各州政府会根据现实的实际情况进行适时评估和调整，从而很好地保护了耕地资源。

在耕地保护与农民收入方面，美国农业发达，农业高度商品化和产业化，农民收入高，因此保护农地有较大热情。美国充分发挥和调动农民在耕地保护方面的积极性，确保“国家安

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全、地方发展和农民增收”三个内容的齐头并进。否则即使保护了耕地，而农民仍然未达到富裕状态，不利于可持续发展。

在社会参与度方面，在美国，除了联邦和州政府的政策方针指引，农户和集体经济组织也在耕地保护中发挥着重要作用，广大公众积极参与耕地保护的政策制定、规划编制、宣传教育、监督检查。同时，耕地保护可以成为政府的责任，却不应该全部成为政府的工作。政府应创造条件让大量的非盈利私人组织参与到耕地保护中来，扩大耕地保护的群众基础和推进力度，使得耕地保护观念深入人心，耕地保护行为普遍参与。 （一）制定详细的配套法律法规

首先，应当增加与耕地保护有关的详细条款到《土地管理法》中，明确定义违法行为，并使行为责任主体及惩处措施更加明确化和具体化。其次，还应完善与耕地保护相配套的法律法规建设， 意图能够及时有效地解决之后会出现的新兴问题。具体而言，在耕地占用补偿制度方面，为了保证公正性，应该明确验收开垦耕地的质量、数量的独立主体；在基本农田保护制度方面，应该限制基本农田在选择和划定中有关主体的自由裁量空间，以免便利地方政府的征地的随意性和目的性；在土地开发、整理、复垦制度方面，增强对扩大耕地数目、提升耕地质量的有效方法的操作力度，明确规定如何进行复垦、验收主体是谁、负责部门是谁、责任追究方式等内容。

可见，要结合现实情况和未来发展，在针对目前问题思考解决措施的同时还应预先设想可能出现的新兴问题；要结合各种法律制度，在分门别类的基础上进行整合，形成综合详细的配套法律法规。

（二）把控耕地总量的动态平衡

一是在核清耕地环境质量的基础上，通过相关法律法规来保证耕地生态质量。对农业区划进行相应化调整，优化配置耕地资源，同时调整土地的种植结构。二是设立相关制度，对土地进行生态保护，如农业地质环境数据库平台、地质环境检测网、环境评价等，使得耕地总量的动态平衡得到把控和限制。三是为了缓解建设占用耕地的压力而采取节约集约用地的方式，增强存量建设用地利用的灵活性，深入推进二级市场改革试点在建设用地中发挥的作用，二次开发城镇低效用地，引领产能过剩行业用地退出、转产和兼并重组。完善和丰富土地使用标准体系，加强节约集约用地目标考核和约束。在有条件的地区努力推动，以实现建设用地减量化或零增长，尽可能不占或少占耕地。 （三）提高耕地质量的平均水准

一是建立政府主导、社会参与的工作机制，结合财政资金和社会资本来建设高标准农田，调动各方的积极性。加强高标准农田的后期管护，按照谁使用、谁管护和谁受益、谁负责的原则，落实管护责任。二是加入中低质量的耕地，实施耕地质量提造，在保证补充耕地的同时，

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提升耕地质量，严格落实占补平衡、占优补优。加强新增耕地后期培良，采取工程、生物、农艺等措施。三是统筹耕地休养生息，积极稳妥推进耕地轮作休耕试点，加强轮作休耕耕地的管理，加大轮作休耕耕地保护改造力度，优先纳入高标准农田建设范围。采取多种措施如提高有机质含量，平衡养分。四是加强耕地质评与监测，建立健全耕地质量和耕地产能评价制度，完善评价指标体系和评价方法，全面地评价全国耕地质量和耕地产能水平并发布结果。完善土地调查监测体系和耕地质量监测网络，定时更新耕地质量的年度监测结果。 （四）保障农民土地的根本权益

通过健全合理的法律制度，保障农民土地权益，加强对耕地保护责任主体给予补偿激励，积极整合全国的涉农资金，综合考虑耕地保护、耕地质量、粮食播种、粮食产量和粮食商品率，以及耕地保护任务量等，统筹资金，按照谁保护、谁受益的原则，增强耕地保护补偿力度。鼓励地方统筹安排财政资金，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织和农户给予一定的奖励补充。应结合耕地保护责任落实的实际情况来进行奖补资金发放，奖补资金应有具体有效的用途，如主要用于农田基础设施后期管护与修缮、土地肥力的培育、耕地保护管理等。 国家可以制定相应的政策和税收优惠以适用到耕地保护工作实行的过程中去，加大农业补贴力度，并对受损个体进行一定程度的财政补贴，如完善农资综合直补政策和粮食直补政策等农业补贴政策。

（五）强化耕地保护的公众意识

增强对耕地保护的必要性和重要性的宣传，使其为社会各界所充分认识和理解，通过多种媒体途径如电视、网络等新闻媒介等，广泛宣传耕地尤其是基本农田保护的重要性和紧迫性，形成一个农田保护为人知晓，农田保护受人遵守，农田保护被人监督的良好社会环境。耕地保护不仅仅是政府的职责，更是每个公民的义务，耕地与我们息息相关，保护好了耕地才能保证粮食安全，保障基本生活水准。个体具体保护行为可以是不向耕地倾倒生活垃圾而破坏其土壤质量，不非法利用耕地建设房屋、不乱使用农药肥料等。

面对我国耕地总量呈持续减少，耕地质量不断下降的现实情况，根据我国已基本确立的耕地总量动态平衡制度、基本农田保护制度，土地用途管制制度和土地开发、整理和复垦制度等耕地保护法律制度，可以发现我国在制度层面和实施层面，在耕地保护方面存在不足。在耕地总量方面，耕地后备资源不断减少；在耕地质量方面，优质农田比重不断下降；在耕地保护监管方面，制度执行的公开性和严格性存在不足。由此可从规划引领、社会参与度、耕地保护与农民收入、政策法规方面，可以借鉴美国耕地保护经验，结合我国国情，从而探究出全方位立体化的耕地保护制度。 注释：

中华人民共和国国土资源部官方网站.2016年中国国土资源公报.

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张一鸣.耕地保护制度的转型与对策研究——构建以经济激励为核心的耕地保护.中国农业资源与区划.2014，35（3）.

方忠敬.我国耕地保护面临的问题及其对策措施.中国国土资源报.2012-01-10. 赵珂慧.浅谈我国耕地保护法律制度.法制博览.2017（1）. 肖顺武.论耕地保护法律制度之完善.西南政法大学学报.2006. 《国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》.