为什么地方既有条块结构又有垂直管理
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发布时间：2022-04-22 01:00
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时间：2023-12-02 16:49
条块关系是我国行政组织体系中基本的结构性关系，它在各个不同的层面和各个不同的领域影响和制约着整个*的行政管理。在我国，由于种种因素的综合作用，各级*之间的条块管理格局有其存在的必要性，然而，不管是在计划经济*包办、高度集权的时期，还是在崇尚自由、强调市场作用的市场经济时期，我国行政管理中的条块格局仍然没有逃离出“一收就死、一放就乱” 的尴尬境地，作为行政管理学系的学生，学习并理解我国这种独具特色的行政管理体系，对今后的学习和工作是必不可少的。
一、条块关系的内涵
条块关系府际关系的一部分，是中国各级*间关系模式的基础，关于什么是条块关系，不同的学者有不同的表述。熊文钊、曹旭东简单认为条块关系即垂直管理部门和地方*之间的关系,是*与地方关系中的重要内容。谢庆奎认为,条条是指相对应的部门之间形成的上下级关系,上下一条线;块块是指各级*。因为条条的性质和功能的不同,与块块结合形成复杂的条块关系。马力宏则给出了一个更为具体、全面的解释。他认为,条条指的是从*到地方各级*业务内容性质相同的职能部门;块块指的是由不同职能部门组合而成的各个层级*，条块关系是指不同的*组织在条块结构基础上形成的交互关系。这些对于条条和块块的界定，尽管表述不一，但实质内容却大致相同，即：条条主要体现在职能上，而块块主要体现在层级上。
二、条块关系的形成
任何一个职能部门执行本级*的决策，接受本级*的领导，这在世界各个国家都是自然和正常的，而中国的特殊性就在于，地方职能部门除了要接受本级*的领导外，还要接受上级对口部门的业务指导，从而使地方职能部门具有双重属性。这种独具中国特色的双重领导模式是怎样形成的呢？
马力宏在《论*管理中的条块关系》中指出，条块关系的形成主要取决于四个要素：国家行政管理的特性、层级制和职能制的结合状况、国家的结构形式及集权与分权的不同模式。关于国家行政管理的特性，他指出，国家管理从总体上来说，可以包括国家的立法活动、司法活动和行政活动，不同的管理活动有各自不同的特点，其中一个基本的区别就是各自有不同的权利运行方向。立法活动强调的是少数服从多数，权利运行方向是自下而上的；司法活动具有一定的性，它的权利运行，既不是自下而上，也不是自上而下；而行政活动则强调少数服从多数的自上而下的管理，因为只有形成一个反应灵敏的指挥——服从体系，才能有效管理国家行政事务。所以,整个国家行政体系就应该是一个以下级服从上级为基础的权威的层次结构。这说明了条条存在的必然性。层级制和职能制是人类社会组织的两种基本结构形式，层级制有利于权利自下而上地集中，但这种组织结构不适用于专业繁琐的大型组织，而职能制专业化程度高，分工明确，恰好能弥补层级制的不足之处，因此，理论上，层级制和职能制的结合能取长补短，维护组织统一的同时，也确保组织内部分工的明确化及专业化，条块结构实质上就是层级制和职能制的一种典型结合。 另外，国家的结构形式也对条块关系的形成起了一定的作用。一般而言，相比联邦制的国家而言，条块结构主要存在于单一制的国家，因为单一制的国家更多强调*集权，*治理由首都向周围辐射。
以上种种因素是形成条块结构的基本条件，中国恰好具备这些基本条件，因此，当代中国*生态环境下，*管理中的条块关系有其存在的合理性，它是一种“不理想”但却“必要”的制度设计。
三、条块关系的表现形式
在我国，条块关系主要有一下三种表现形式：1、上级职能部门（条条）与下级地方*（块块）之间的关系；2上级职能部门与下级职能部门之间的关系；3、上级*与下级*之间的关系。具体表现出三大类型：1、*与省的条块关系；2、省与市县的条块关系；3、县与乡镇的条块关系。从集权与分权的不同，又可分为条块分割与条块结合两种类型，其中，条块结合分为两种情况：条块结合，以条为主，主要反映在一些专业性比较强、需要国家统一安排管理的领域；条块结合，以块为主，这样有利于发挥地方*的积极性。条块结合是条块关系中的理想类型，要达到这种理想类型，需要制度设计者在集权与放权之间找到一个平衡点，真正做到该放则放、该收则收。
四、条块结构的优劣
管理统一是*管理中的基本原则，而中国这种条块结合的行政体系打破了这个原则，在这种体系下，容易使地方*及其职能部门陷入矛盾的境地。当地方*与上级“条条”发出的决定、指示或命令不一致时,容易使地方职能部门及其负责人无所适从。最终无论其服从哪一方,都会得罪另一方,从而处于被指责和批评的状况。这种制度安排有利于控制下级,但不利于执行,也很容易产生条块矛盾,使横向和纵向的领导关系发生冲突。一般情况下,在上级条条和本级*的指示不一致时,地方职能部门一般在不得罪上级职能部门的前提下听从和服从于本级*。至于如何在这种矛盾中寻求平衡,则取决于地方*职能部门负责人的*艺术。精于此道的职能部门负责人可以在这种矛盾中为自己赢得尽可能大的运作空间和各种资源。当地方*的指示不利于他们自身的利益时,这时可以打着上级职能部门的招牌,在一定程度上加以“抵制”。而当上级职能部门的指示不符合其利益或很难实施时,就可以以地方*为后盾,消极应付,迫使上级条条不断让步。要解决这种尴尬境地，地方*及上级职能部门之间就需要协调和统一，然而，现实中，要实现这一点往往很困难，因为一般而言，上级职能部门和地方*都只会注重于自身的利益。另外，当条条的作用大于块块的作用时，由于上级职能部门对下级所在地的基本情况没有本级*了解地透彻，如果上级不能通盘考虑、因地制宜的制定*、传达指示，容易给地方造成损失，浪费资源，从而逐渐激化条块矛盾。
然而，任何一种管理模式，既然存在，就必然有其存在的价值，否则就会被淘汰。条块关系所导致的双重领导模式虽然影响了行政效率的提升，引发了条块矛盾，但就当下而言，它还是有其存在的必要性的.首先，这种管理模式有利于条条约束块块，任何一个机构，如果没有外力约束，都会有一种自我扩张的倾向和内在动力，地方*作为一个的行政主体，它所看重的主要是自身的发展，相对于整个国家而言，视野比较狭小，掌握的信息也不全面，这样就有可能导致地方*为了发展当地经济而忽视整个国家的利益，或者只顾当下，缺乏远见。而“条条”则可以起到削减部分地方*的权力的作用，引导地方*在不影响国家利益的前提下发展本地经济，促进各级*之间的协调发展。同时，条块的结构形式还有利于块块监督条条，当条条部门下达的命令不符合地区的实际情况，或条条部门有滥用职权的行为时，下级*可以抵制命令或通过*对上级职能部门质询。我们知道，一般而言，上级*很难全面如实地掌握社会基层的情况，地方*为了提高政绩，往往向上级汇报虚假信息，这时，*就可以通过条条部门来搜集信息，从而减低瞒报虚报的可能性，因此，条块结构在某种程度上对于信息的传输也起了很大的作用。总之，在“利”的方面，条块结构既有利于上级和下级的协调沟通，也有利于相互监督，对于*格局的稳定起到了一定的作用。
